ADMINISTRATIA PUBLICA SI DREPTUL APLICABIL ACESTEIA IN DREPTUL ROMANESC SI COMPARAT

ADMINISTRATIA PUBLICA SI DREPTUL APLICABIL ACESTEIA IN DREPTUL ROMANESC SI COMPARAT

In penultima editie a Tratatului de drept administrativ din 2001, prof. Antonie Iorgovan preciza ca 'Fiecare notiune presupune identificarea unor note dominante ale continutului sau, care le ordoneaza logic dupa regula gen proxim, diferenta specifica, delimitand astfel, in planul gandirii abstracte , nu numai granitele fenomenului, orocesului pe care-l evoca, dar insasi esenta acestuia ,,[1].

Abordarea din perspectiva comparata a administratiei publice presupune cu necesitate definirea corecta a conceptelor cu care urmeaza a intreprinde demersul nostru.

Aceasta abordare conceptuala este impusa si de multitudinea definitiilor formulate in teoria si literatura de specialitate din dreptul romanesc si comparat.

Fara a intra in examinarea etimologica a notiunii de administratie, pe care nimeni nu a contestat-o ca reprezentand indeplinirea unei actiuni comandate, varietatea continutului notiunii de administratie publica a condus la o diversitate de definitii, in functie de evolutia istorica a mediului economic, social si politic in care aceasta s-a dezvoltat.

In mod sintetic abordarea notiunii de administratie publica s-a facut cu predilectie in trei mari sensuri [2]:

- din perspectiva corelatiei ei cu activitatea executiva -  'administratia este o omponenta a puterii executive, fara a fi singura componenta a acesteia;

- din punct de vedere functional si organic - este un ansamblu de activitati si mijloace prin care anumite persoane morale urmaresc satisfacerea unei nevoi de interes general;

- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale si regimului juridic specific - care presupune realizarea interesului public prin intermediul sau cu sprijinul puterii publice.[3]

Cele mai multe teorii si definitii ale administratiei publice le intalnim in doctrina franceza, a carei evolutie influenteaza in mare parte si conceptia romaneasca in aceasta materie.

De altfel, conceptele franceze despre administratia publica, pot fi la randul lor sistematizate istoric, inainte si dupa adoptarea Constitutiei din 1958.

Astfel, in perioada anterioara anului 1958, teoriile consacrate administratiei publice cunoscute sub denumirea 'Conceptia constitutionala

traditionala', defineau administratia ca fiind 'actiunea puterii executive prin procedee de putere publica'. Cele mai multe definitii aveau la baza serviciul public si interesul public, administratia publica fiind perceputa ca o activitate de prestare a serviciului public, sau un ansamblu de servicii publice.

Dupa adoptarea Constitutiei din 1958, cele mai reprezentative opinii, au fost formulate de:

1. - prof. Andre de Lambadere[4], care considera ca la baza dreptului administrativ, se afla notiune a de serviciu public, iar administratia este un 'ansamblu de autoritati, agenti si organisme insarcinate sub impulsul puterilor publice, cu asigurarea interventiilor statului modern' .

2. - prof. Jean Rivero[5] porneste in definirea notiunii de administratie publica, de la sensul organic si material al acestuia, invocand necesitatea delimitarii administratiei publice fata de actiune a particularilor, pe criteriul scopurilor si mijloacelor, interesul public si puterea publica.Autorul distinge astfel intre activitatea de guvernare care se refera la deciziile esentiale care angajeaza viitorul national, in timp ce administratia are in vedere problemele curente 'a gira o afacere'.

3. - prof. Georges Vedel[6] - pornind de la dispozitiile constitutionale privind atributiile Guvernului si Presedintele Republicii - retine drept criterii pentru delimitarea sferei administratiei publice - criteriul organic si al naturii activitatii, si defineste administratia publica ca fiind 'ansamblul activitatilor Guvernului si autoritatilor descentralizate, straina conducerii relatiilor internationale si raporturilor dintre puterile publice care se exercita intr-un regim de putere publica'.

Deosebit de aceste teorii, in doctrina germana, caracterul abstract al notiunii de administratie publica a condus la concluzia ca 'administratia se lasa descrisa dar nu definita,,[7], 'avand ca obiect propriile afaceri desfasurate la initiativa sa ,, .

Desi in cele mai multe abordari se trateaza administratia ca o realitate sociala axata pe interesul public, fiind un ansamblu de servicii publice, in doctrina germana nu poate determina o 'definitie' a administratiei.

In sensul aceluiasi demers conceptual, retinem ca in sistemul anglo-saxon bazat pe dreptul comun (cammon-law) preocuparea pentru definirea administratiei publice a fost si este cu atat mai dificila, cu cat dreptul public a fost intotdeauna examinat ca o parte a acestuia , iar consacrarea principiului suprematiei Parlamentului facut imposibila abordarea distincta a administratiei serviciilor in general cu toate formele administrative infaptuite in Anglia cu privire la 'guvernamantul cal' .Analiza activitatii de natura executiva se face prin excluderea activitatii ce prezinta functia legislativa si juridica a statului.

Lipsa unei preocupari teoretice sau practice pentru definirea notiunii de ministratie a facut ca si in prezent in sistemul anglo-saxon, dreptul administrativ, ramura a dreptului public ce are ca obiect studiul administratiei publice sa fie examinat preuna cu dreptul constitutional sub denumirea generica 'drept relativ la dministratia publica '.

Diferit de aceste teorii, se impune a retine si teoria americana care pentru definirea notiunii de 'administratie' foloseste urmatoarele notiuni: conducerea si indrumarea afacerilor si institutiilor; oficialii din aparatul guvernamental; executarea politicii; perioada in care ocupa o functie orice sef executiv.[10]

Ceea ce in mod uzual este cunoscut sub numele ,,Public Administration' este definit in diferite forme, cum ar fi 'activitatea prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului', " domeniu de activitate preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ca identificandu-se cu latura executorie a guvernarii sau menita a realiza scopurile guvernamentale si pana la a fi considerata ca acopera toate cele trei laturi executiva, legislativa, jurisdictionala, fiind o parte , a procesului politic, dar deosebita de administratia privata '.[11]

Intrucat lucrarea are in vedere o prezentare comparativa a sistemelor administrative contemporane, se impune a retine si alte definitii date administratiei publice in statele europene comunitare, sub influenta teoriilor franceze sau germane in materie.

Astfel, in sistemul belgian si luxemburghez, administratia este definita pornind de la teoria serviciului public si delimitarea sferei administratiei publica pe criteriile functional si organizational.

Tot sub influenta franceza, dar adepti ai definitiei prin excluderea din activitatea administrativa a statului, a tot ce este legislativ si judiciar, pentru a determina administratia publica, se inscriu si sistemele danez si olandez.

De asemenea, exista sisteme de drept in care delimitarea sferei administratiei publice se face apeland la criteriul subiectiv sau obiectiv (Spania, Italia), material sau formal, organic (Grecia, Portugalia) sau prin simpla determinare a autoritatilor, organelor, care desfasoara administratie (ex. Elvetia, Irlanda).

Sub aspectul reglementarii constitutionale a administratiei publice, trebuie retinut ca toate statele europene comunitare fac referire la puterea executiva, autoritatea publica, putere de stat, functie executiva, ca expresie a consacrarii principiului separatiei sau echilibrului celor trei puteri ale statului.

In dreptul romanesc, definirea notiunilor administratia publica, administratia de stat si privata, cat si putere executiva, au suferit numeroase nuantari, functie de perioada istorica din evolutia fenomenului administrativ.

O prima etapa poate fi considerata perioada interbelica atunci cand, sub influenta Constitutiei din 1923, s-au conturat numeroase opinii in definirea administratiei publice, pornind de la notiunile sale de baza: serviciu public, putere publica, interes public sau organ administrativ.

Dintre cei mai cunoscuti autori ale caror opinii fundamentate stiintific sunt si in prezent de referinta, amintim:

1. Prof Paul Negulescu[12] care definea administratia astfel: 'cuprinde activitatile statului reglementate de lege prin raportare la atributiile statului modern si la serviciile publice chemate sa asigure satisfacerea intereselor generale'. De aceea, administratia publica este o 'institutie complexa, care cuprinde toate serviciile publice destinate sa satisfaca 'anumite interese generale, regionale sau comunale. Sunt administratii publice: statul, judetul si comuna'.

. In conceptia Prof Anibal Teodorescu[13] pentru· a defini administratia publica ne raportam la delimitarea a trei notiuni: putere publica, autoritatea care exercita puterea publica si competenta autoritatii.

3. Un alt autor a carui opinie se impune a fi retinuta este Constantin Rarincescu, care pornind de la functiile statului admite ca "functia administrativa consta in a asigura functionarea continua si regulata a serviciilor publice administrative care constituie in totalitatea lor administratia unui stat,, , precizand totodata ca functia executiva nu coincide in toate cazurile cu administratia.

4. O conceptie similara pe temeiul serviciilor publice si a fortei publice, exprima si Marin Vararu[15] care preciza ca 'intreaga administratie publica se infaptuieste prin mijlocirea serviciilor publice ', statul, in realizarea functiei sale administrative, facand doua feluri de acte: de autoritate si patrimoniala, iar administratia este o forma de manifestare a puterii executi ve'.

5. Traditional conceptiilor acestei etape, prof Erast Diti Tarangul[16], pornind de la functiile statului clasifica administratia publica, din punct de vedere formal si material, examinand ca notiuni de baza ale administratiei publice, serviciul public si interesul general.

A doua perioada poate fi cuprinsa intre anii 1948-1989, cand notiunea de administratie de stat era examinata ca reprezentand una din formele fundamentale de activitate a statului sau de realizare a puterii de stat.

Cele mai cunoscute opinii din aceasta perioada, pot fi sistematizate astfel:

- teza neconcordantei (Scoala de la Cluj)[17] reprezentata de profesor Tudor Draganu care sustine ca intre formele fundamentale de activitate ale statului si categoriile sale de organe nu exista o concordanta deplina.

- teza concordantei (Scoala de la Bucuresti)[18] reprezentata de prof. Mircea Lepadatescu, Romulus Ionescu, Nistor Prisca, care au sustinut ca fiecarei forme fundamentale de realizare a puterii de stat, ii corespunde o categorie de organe bazate pe o concordanta perfecta.

- teza Institutului de Cercetari Juridice reprezentata de Ion Vantu, Mircea Anghene[19], sustine notiune a de administratie de stat, in sens larg, ca activitate ce se infaptuieste de toate organele statului prin acte proprii si in sens restrans, activitate executiva, este acea forma fundamentala de activitate a statului, realizata numai de organele administratiei de stat.

- teza dublei naturi a administratiei de stat a fost sustinuta de prof Valentina Gilescu , pornind de la teoria ca, administratia de stat ca forma fundamentala de activitate a statului nu este numai o activitate juridica, ci si una politica.

Toata aceasta perioada se caracterizeaza prin eforturile teoreticienilor si practicieni lor de a mentine curentele doctrinare, el toate ca notiunile traditionale dreptului administrativ pareau' desuete ' sau capatau sensuri noi in spiritul prevederilor legale si constitutionale in vigoare. Principiile de organizare si functionare ale administratiei publice erau 'topite' in principiul general al 'centralismului democratic ', iar orice teorie asupra seviciului public, interes public sau regim de putere publica, erau 'cenzurate', in folosul conceptelor organ de partid si de stat, 'omogenizare sociala', stat al celor ce muncesc, etc.

Toate compromisurile terminologice nu puteau insa anula acumularile de cunostinte in teoriile anterior consacrate care erau de netagaduit.

A treia perioada este dominata de prevederile Constitutiei din 1991, cand se consacra notiune a de autoritate publica, cu doua sensuri[21], acceptiuni:

- Constitutia din 1991, nu foloseste terminologia traditionala ''puterile statului, organ de stat, sistem de organe, etc.', ci consacra sintagma 'autoritate publica ', cu doua sensuri: in Titlul II unde sunt consacrate drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale, in sens larg, insemnand 'orice organ cu prerogative de putere publica, indiferent daca este prevazut sau nu in Constitutie', iar in Titlul III, ' are in vedere in sens restrans organele prin care se exercita clasicele functii ale statului'. Pe de alta parte, in sensul de structura organizationala, potrivit Titlului III din Constitutie, termenul generic de organ este echivalent cu cel de autoritate publica.

Faptul ca in legislatia actuala se folosesc ambele terminologii, ba chiar si notiune a de 'institutie publica', apreciez ca foarte relevanta opinia prof. Antonie lorgovan, care in sinteza acestei explicatii terminologice, concluzioneaza ca 'atunci cand legislatia da sensuri specifice notiunii de autoritate de organ sau celei de institutie, este de dorit sa existe un text explicativ' .[22]

De asemenea, in Constitutia din 1991 formularea traditionala de 'putere publica', nu o regasim, termenul de putere este asociat cu atributul Presedintelui Romaniei de a 'media intre puterile statului' (art.80 alin,2 sau definirea sefului puterii executive, etc.), dupa cum intalnim pe langa expresia autoritate publica 'organ reprezentativ suprem ', 'organ consultativ de specialitate al Parlamentului, ' organ de specialitate', etc.

Cu privire la sintagma 'administratie publica', consecventii teoriei delimitarii sferei administratiei publice, functie de criteriile formal (calificarea data de lege) si material (continutul activitatii), este de necontestat ca terminologia folosita in Capitolul V din Titlul III, nu este restrictiva, in sensul ca numai acele autoritati nominalizate sunt autoritati ale administratiei publice.

Ceea ce s-a urmarit in constructia acestui -capitol, a fost determinarea expres a acelor care, ''fac numai administratie publica, atat la nivel central, cat si la nivel local,,[23], sfera administratiei publice fiind mult mai mare decat sfera de activitate a acestor autoritati.

A patra perioada se fundamenteaza pe Constitutia revizuita[24] din 2003.

In acceptiunea normelor constitutionale revizuite in sfera administratiei publice sunt cuprinse din punct de vedere formal (organic) - Presedintele Romaniei, Guvernul, ministerele, alte organe subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate autonome, institutiile subordonate ministerelor, prefectul, organele locale de specialitate din subordinea ministerelor, organele autonome locale si institutiile subordonate acestora. Din punct de vedere al criteriului material (functional), administratia publica se materializeaza in acte juridice si operatiuni materiale, de punere in executare a legii (prin emiterea de norme sub secvente sau prestarea directa de servicii publice).

Din aceasta perspectiva, administratia publica poate fi definita 'ca fiind ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica se aduc la indeplinire legi, sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice'[25].

Asadar, aceasta definitie ne permite determinarea genului proxim al administratiei publice de a fi o specie a activitatii publice, care nu se confunda cu executivul, iar diferenta specifica ne permite identificarea subiectelor care realizeaza administratia publica si scopul acesteia.

De asemenea, important pentru definirea sferei notiunii de administratie este si distinctia dintre administratia publica realizata de structurile statale, respectiv de autoritatile locale, si activitatea administrativa desfasurata de celelalte organe de stat (autoritatile publice): Parlament, instante judecatoresti, Curtea Constitutionala 'Prima categorie evoca un fapt administrativ ce are o sorginte politica, motiv pentru care a fost denumit fapt administrativ politico-statal, iar ce-a de-a doua evoca un fapt administrativ ce mijloceste realizarea competentei ,,[26]

Totodata, nu trebuie inteles ca cele doua componente, statala si locala, ale administratiei publice romanesti, afecteaza caracterul unitar al statului astfel definit de. art.l alin 1 din Constituie, potrivit caruia 'statul unitar si indivizibil' se caracterizeaza prin' existenta unei formatiuni statale unice si prin existenta unui singur rand de organe centrale de stat, (un singur organ legiuitor, un singur guvern, un singur organ judecatoresc suprem ),,[27]

Pe langa sensul autoritatii publice inteles ca organ (autoritate), din examinarea textelor constitutionale vom deduce si raportul dintre cele doua notiuni executiv si administratie publica.

Reglementand sistemul 'bicefal' cu doua autoritati executive-Guvernul si Presedintele, constituanta a urmarit a intrebuinta o formula generica, care in practica reprezinta o garantie a democratiei contra excesului de putere[28].

Dreptul aplicabil administratiei publice

Data in privinta definirii administratiei publice, am retinut numeroase nuantari substantiale in timp, la fel se poate spune si despre dreptul aplicabil acestei activitati.

Analiza sistemelor europene ne permite sa evidentiem doua 'tipuri' de drept aplicabil administratiei in spatiul european:

- sistemul anglo-saxon care nu recunoaste existenta dreptului administrativ ca ramura distincta a dreptului comun, astfel ca administratia este supusa normelor de drept comun (cammon law), ca si litigiile administrative care se solutioneaza de instante judiciare de drept comun.

Studiul dreptului administrativ se face impreuna cu dreptul constitutional, sub numele 'dreptul relativ la administratia publica';

-sistemul francofon intalnit in majoritatea statelor europene, fundamentat pe recunoasterea dreptului exorbitant pentru administratia de stat, respectiv dreptul administrativ, cu recunoasterea existentei jurisdictiilor administrative separate de tribunalele de drept comun, structurate in sistem, in frunte cu o instanta suprema administrativa.

In timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuata prin recunoasterea, alaturi de normele dreptului administrativ, a normelor de drept comun (drept civil) aplicabile administratiei de stat. Se vorbeste tot mai mult in literatura contemporana de sorginte franceza de "dualitatea dreptului aplicabil administratiei de stat ,,[29]

-cat priveste sistemul de drept american, la care am facut referire cu ocazia detinirii notiunii de administratie publica, dreptul administrativ in S.U.A. este definit ca un drept referitor la procedurile si procesele agentilor, ceea ce ne permite a concluziona ca exista un drept exorbitant aplicabil administratiei, dar in egala masura se recunoaste aplicarea normelor de drept comun In solutionarea litigiilor in care parte este o autori tate administrativa.

In sistemul de drept romanesc, cu toate opiniile divergente sustinute in literatura de specialitate, rebuie sa recunoastem teza pluralitatii de norme aplicabile administratiei de drept administrativ, privat sau alte ramuri ale dreptului public.[30]