ADMINISTRATIA PUBLICA SI DREPTUL ADMINISTRATIV

ADMINISTRATIA PUBLICA SI DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Notiunea, obiectul si continutul administratiei publice

In orice stiinta, deci si in stiinta dreptului administrativ, conditia primordiala pentru intelegerea rolului si locului pe care il are fenomenul ce-i constituie obiectul este aceea de a clarifica notiunile de baza cu care opereaza.

De aceea, dreptul administrativ si stiinta dreptului administrativ, incep prin a preciza notiunea de administratie publica si a o delimita de alte notiuni cu care are zone de interferenta.

In literatura de specialitate, intalnim notiuni ca: administratie de stat, administratie, activitate executiva, administratie publica, autorii dandu-le uneori, intelesuri diferite, alteori punand semnul egalitatii intre unele dintre acestea.

Astfel, profesorul Alexandru Negoita precizeaza ca termenul de "administratie' desemneaza o activitate a cuiva, care ajuta la ceva si deriva de la latinescul "magister', care inseamna stapan caruia i se subordoneaza servitorul si pe care acesta trebuie sa-l serveasca. Aceasta este o "administratie particulara', care este distincta de "administratia publica'.[1]

Unii autori, utilizand notiunea de "administratie de stat' arata ca prin aceasta se intelege un sistem de organe ale statului "sau o anumita forma de activitate a statului - activitatea administrativa'[2]. Alti autori fac distinctie neta intre "administratia de stat' si "activitatea executiva'. Ei definesc administratia de stat ca " activitate ce se desfasoara pentru indeplinirea in mod practic si concret a functiilor statului si a sarcinilor organelor administratiei de stat' .

In literatura de specialitate au existat discutii si cu privire la continutul activitatii executive, considerandu-se ca aceasta este compusa din doua activitati distincte: activitatea executiva si activitatea de dispozitie. In acest sens activitatea executiva ar consta in aplicarea directa a legii la cazuri concrete, iar forma juridica a realizarii ei ar fi actul administrativ individual, iar activitatea de dispozitie ar consta in dreptul organului executiv de a lua masuri in legatura cu activitatea administratiei iar forma juridica de realizare a ei ar fi actul administrativ cu caracter normativ.

Cat priveste administratia publica, trebuie precizat ca ea se deosebeste in primul rand de administratia particulara, tocmai prin caracterul sau public, fiind prin aceasta pusa in folosul si interesul general al societatii sau al unei colectivitati anume.

Administratia publica nu se confunda si nu se identifica nici cu administratia de stat, intrucat ea are o sfera mai larga de cuprindere si se realizeaza nu numai prin activitatea organelor statului, ci si prin activitatea altor subiecti (institutiile administratiei publice locale, societati comerciale, alte institutii publice).

Administratia publica are ca obiect realizarea valorilor care exprima interesele statului sau ale unei colectivitati distincte, recunoscuta ca atare de stat. Prin insasi obiectul sau - organizarea executarii si executarea legii - administratia publica este strans legata de puterea legislativa, cat si de puterea judecatoreasca, ale carei hotarari sunt aplicate si executate in cadrul administratiei publice.

Continutul administratiei publice este dat de doua categorii de activitati: activitati cu caracter dispozitiv si activitati cu caracter de executie. Prin activitatile cu caracter de dispozitie se stabileste ce trebuie sa faca sau sa nu faca, ce le este permis sau interzis subiectilor de drept, persoane fizice sau juridice, iar prin activitatile cu caracter de executie se realizeaza tot pe baza si in executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice.

Fata de cele de mai sus, administratia publica poate fi definita ca activitate de organizare si executare in concret a legii, cu caracter de dispozitie si de executie, care se realizeaza, in principal prin organele administratiei publice si in subsidiar de celelalte organe ale statului, precum si de organizatii particulare de interes public.

2. Dreptul administrativ - cadrul juridic principal de realizare a administratiei publice

2.1. Notiunea si obiectul dreptului administrativ

Dreptul administrativ este o ramura a sistemului dreptului cu un obiect propriu si cu principii proprii. Aceste norme au ca obiect acele relatii sociale, acele valori care se refera la organizarea realizarii si realizarea in concret a puterii executive si a administratiei publice de catre organele care desfasoara astfel de activitati.

Dreptul administrativ poate fi definit ca o ramura a sistemului unitar al dreptului cuprinzand un ansamblu de norme juridice care reglementeaza o categorie aparte de raporturi sociale - raporturile administrative - ce se nasc in cursul si pentru realizarea activitatii executive a statului si a administratiei publice[4].

Normele de drept administrativ sunt deosebit de variate si sunt cuprinse in cele mai diferite acte juridice normative. De aceea norma de drept administrativ nu poate fi confundata cu actul de drept administrativ, aceasta fiind forma pe care o imbraca foarte multe norme de drept administrativ.

Actul de drept administrativ poate sa cuprinda insa si alte norme juridice decat administrative, cum ar fi norme de drept civil, de drept al muncii, etc. Pe de alta parte, actele de drept administrativ pot fi si individuale, ceea ce inseamna ca nu cuprind norme juridice.

Normele de drept administrativ pot fi cuprinse si in alte acte juridice decat administrative - Constitutie, alte legi - si de aceea este necesara cercetarea formelor juridice pe care le imbraca normele de drept administrativ, adica a izvoarelor dreptului administrativ.

2.2.Raporturile de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ sunt relatii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, care se formeaza in legatura cu organizarea si activitatea organelor administratiei publice.

Ceea ce este specific raporturilor de drept administrativ este faptul ca cel putin unul din subiectii intre care se stabilesc aceste raporturi este, in principal, un organ al administratiei publice sau functionar al acestuia. Prin urmare, pentru a fi in prezenta unui raport de drept administrativ este nevoie ca subiectul sau subiectii sa aiba calitatea si competenta de a intra intr-un asemenea raport juridic, calitate si capacitate prevazuta de lege.

Obiectul raporturilor juridice de drept administrativ nu prezinta particularitati fata de alte raporturi juridice. Ca si in cazul altor raporturi juridice, obiectul ii constituie actiunea sau inactiunea subiectilor.

Continutul raporturilor juridice de drept administrativ ii formeaza drepturile si obligatiile partilor. O particularitate a raporturilor de drept administrativ, din punct de vedere al continutului, o constituie faptul ca exercitarea drepturilor subiective ale organelor administratiei publice este o obligatie legala a acestora. Aceasta inseamna ca organul respectiv nu are facultatea de a-si exercita sau nu drepturile ce fac parte din continutul raportului juridic dat.

In ceea ce priveste nasterea, modificarea, stingerea raporturilor de drept administrativ este de precizat ca acestea se nasc fie din initiativa unuia din subiecti, fie din initiativa unui tert, se modifica atunci cand temeiul nasterii raporturilor juridice l-a constituit actul juridic si modificarea acestuia atrage dupa sine si modificarea raporturilor de drept administrativ, fie in privinta obiectului, fie in privinta continutului.

Stingerea raporturilor de drept administrativ se poate datora mai multor cauze: revocarea sau anularea actului de drept administrativ care a generat raportul juridic, realizarea obiectului raportului de drept administrativ.

Categorii de raporturi juridice in administratia publica

Raporturile de drept administrativ formeaza o categorie distincta de raporturi juridice care au caractere proprii ce-i confera un aspect specific. Prin urmare retinem urmatoarele trasaturi:

1. unul din subiecte este intotdeauna, in mod obligatoriu, un purtator al administratiei publice statale sau a colectivitatilor teritoriale, reprezentat de un organ al administratiei publice, sau prin exceptie de un stabiliment public sau de autoritate publica - o structura nestatala, autorizata care presteaza un serviciu public alaturi sau in locul unei autoritati a administratiei publice. Astfel, se individualizeaza raporturile de drept administrativ fata de cele de drept privat.

2. sunt raporturi de putere, care apar in sfera relatiilor sociale, reglementate de normele dreptului administrativ. Sunt in acest sens, raporturi care se nasc in cadrul si in vederea realizarii puterii executive a statului. Raporturile de drept administrativ se disting astfel, de celelalte raporturi de drept public(de drept constitutional, de drept penal etc.).

3. sunt raporturi de subordonare ale unuia din subiecti fata de celalalt. Acest raport de inegalitate, de subordonare a autoritatii administrative este ceea ce, de asemenea, deosebeste dreptul administrativ de orice subramura a dreptului privat unde subiectele, oricare ar fi ele se afla in raport de inegalitate. De pilda, prefectul se afla in raport de subordonare fata de Guvern.

4. sunt raporturi de tutela administrativa care se caracterizeaza prin aceea ca un organ al administratiei beneficiaza de un drept de supraveghere a legalitatii altui organ administrativ dar fara ca acesta din urma sa i se subordoneze ierarhic primului, asa cum se intampla in cazul raporturilor de subordonare. Este cazul raporturilor ce se stabilesc intre Prefect si organele administratiei publice locale, situatia in care acestea nu se subordoneaza prefectului, dar acesta avizeaza actele emise de organele pe care le tuteleaza beneficiind si de dreptul de a folosi actiunea in contencios administrativ in vederea demararii controlului asupra actelor administrative considerate de prefect a fi ilegale.

Incercand o particularizare mai aprofundata a raportului de drept administrativ, ne vom opri asupra unor caracteristici juridice specifice elementelor sale: subiectul, obiectul, continutul.

2.4. Obiectul raportului de drept administrativ

Ca in orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ il formeaza actiunea sau inactiunea partilor. Obiectul raportului de drept administrativ il formeaza chiar conduita la care se refera continutul. Specificitatea consta in aceea ca actiunea sau inactiunea subiectilor se incadreaza in activitate administrativa a statului sau a colectivitatilor locale, deci in cadrul realizarii puterii executive.

Raporturi care se formeaza in cadrul sistemului administratiei publice.

Aceasta categoriei de raporturi se refera, in principal, la organizarea si functionarea administratiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare ierarhica, de colaborare si de participare.

Raporturile de subordonare ierarhica sunt atunci cand unul din subiecti actioneaza ca autoritate ierarhic superioara.

Raporturile de colaborare sunt atunci cand subiectele raporturilor de drept administrativ sunt pe pozitie de egalitate si actioneaza pentru realizarea unui scop comun.

Raporturile de participare sunt atunci cand subiectii participa la exercitarea unor atributii pe care le da in competenta unui organ colegial fata de care subiectii pot fi in raporturi de subordonare ( participarea ministrilor la sedintele Guvernului).

Raporturi care se formeaza intre un subiect ce apartine administratiei publice si unul din afara acestui sistem.

Si aceste raporturi pot fi de subordonare, de colaborare sau de participare, dar in aceste situatii subiectele din afara sistemului administratiei publice intra in raporturi juridice cu aceasta, de pilda cu administratia locala, in calitatea lor de cetateni sau in legatura cu domiciliul ori resedinta lor.

2.5. Subiectii raporturilor de drept administrativ

Subiect al raportului de drept administrativ, care actioneaza in virtutea autoritatii publice cu care este investit, poate fi o persoana fizica sau o persoana juridica.

Atunci cand acesta este o persoana fizica si face parte dintr-un organ al administratiei publice, se pune, uneori problema calitatii sale, intrucat ea indeplineste, de fapt, atributiile institutiei din care face parte, nu actioneaza in nume propriu. Prin urmare, functionarul public actioneaza ca subiect de drept administrativ, investit cu autoritate, numai atunci cand prin lege i se stabilesc atributii speciale.

In ceea ce priveste capacitatea de exercitiu de drept administrativ a unei persoane fizice, deci capacitatea sa de a intra in raporturi de drept administrativ este de precizat ca, de regula, drepturile minorului sunt exercitate de reprezentantul sau legal.

Aceste drepturi pot fi insa exercitate si de minor, personal, in mod valabil la orice varsta, iar situatia este aceeasi si in privinta obligatiilor ( un minor proprietar de imobil isi poate indeplini oricand obligatia administrativ financiara privind plata impozitelor si taxelor).

Subiectele de drept administrativ, in cele mai frecvente raporturi juridice de aceasta natura, sunt persoanele juridice, organele administratiei publice, acestea intrand in astfel de raporturi atat cu persoanele fizice cat si cu persoanele juridice.

In componenta unui organ al administratiei publice, ca la orice persoana juridica, intra mai multe elemente:

- personalul, care de regula este o colectivitate umana, organizata pe baza de lege si care desfasoara o activitate stabilita tot prin lege.

- mijloacele materiale si financiare (patrimoniul).

- competenta, care este elementul principal si care confera calitatea colectivitatii respective de autoritate administrativa, dreptul si obligatia de a actiona pe baza si in executarea legii.

Aceste drepturi pot fi exercitate pe un anumit teritoriu - competenta teritoriala - si intr-un anumit domeniu de activitate - competenta materiala.

2.6.Izvoarele dreptului administrativ

Esenta si continutul dreptului administrativ trebuie sa isi gaseasca modalitatile potrivite de exprimare, forme adecvate de prezentare a normelor juridice de drept administrativ. Asadar, in mod concret normele juridice pe care administratia este obligata sa le aplice sau macar sa le respecte in activitatea sa sunt : Constitutia, tratatele si acordurile internationale, dreptul comunitar, legile, hotararile judecatoresti, jurisprudenta si principiile generale de drept precum si normele juridice adoptate de insasi Administratia (regulamentele, deciziile individuale luate de organele de jurisdictie administrativa, contractele ,etc.)

In esenta se considera ca ierarhia acestor acte normative, forta lor juridica depinde de pozitia ierarhica a autoritatii emitente in cadrul sistemului autoritatilor publice. In orice caz toate aceste norme sunt izvoare ale dreptului administrativ si intr-un anumit sens ele formeaza dreptul administrativ. Ceea ce se poate remarca este faptul ca toate aceste norme au in comun faptul ca ele evolueaza permanent incepand chiar cu normele inscrise in Constitutie. Tot dreptul administrativ este intr-o continua miscare si nu constituie un ansamblu de norme fixe.

Analiza surselor de exprimare a normelor juridice specifice acestei ramuri de drept scoate in evidenta doua acceptiuni ale notiunii de izvor :

a) izvor de drept administrativ in sens material

Avand in vedere cele sustinute de Francois Geny se poate afirma ca izvoarele materiale ale dreptului administrativ denumite si izvoare reale sunt concepute ca adevarate dat-uri ale dreptului, conditii exterioare acestuia care determina actiunea legiutorului sau dau nastere unor reguli izvorate din necesitati practice.

In continutul acestor izvoare se introduc de doctrina de specialitate elemente ce apartin unor sfere diferite ale realitatii sociale. Astfel, sunt luate drept exemplu de izvoare materiale, factorii de configurare ai dreptului (mediul natural, cadrul social politic si factorul uman), dreptul natural si ratiunea umana,constiinta juridica.

a) izvor de drept administrativ in sens formal

Cea de a doua acceptiune a notiunii de izvor de drept administrativ este cea care intereseaza, in doctrina de specialitate se afirma chiar ca "nu ne intereseaza dreptul in forma sa nuda".Izvoarelor le este caracteristica o anumita forma exterioara. Aceasta forma de prezentare exterioara poarta si denumirea de izvoare formale sau forme de exprimare a normei de drept administrativ.

O alta categorie de izvoare sunt izvoarele scrise ale dreptului administrativ, in care putem inscrie : Constitutia, tratatele si acordurile internationale, legile, actele Guvernului si celelalte acte administrative cu caracter normativ.

Constitutia este cel mai important izvor al dreptului administrativ si cand spunem acest lucru nu ne referim la aspectul cantitativ al normelor de drept administrativ pe care le cuprinde in raport cu alte izvoare, ci ne referim la forta juridica superioara a normelor de drept administrativ de ordin constitutional.

Legile ordinare, atunci cand contin norme ce reglementeaza raporturi de drept administrativ.

Unele decrete ale Presedintelui Romaniei ( instituirea starii de asediu sau de urgenta, mobilizarea generala sau partiala a armatei, etc).

Actele administrative emanand de la Guvern, ( hotarari, ordonante, ordonante de urgenta ), organele centrale de specialitate ale administratiei, precum si cele emise de conducatorii institutelor publice, in masura in care contin norme de drept administrativ[5].

Actele organelor locale ale administratiei publice pentru ca in marea lor majoritate contin si norme de drept administrativ.

Tratatele internationale sunt considerate izvoare ale dreptului administrativ daca sunt direct executorii in ordinea juridica interna. In conformitate cu prevederile noastre constitutionale, pentru a produce efecte juridice atat in relatiile cu alte state, cat si in ordinea juridica interna, tratatele internationale trebuie ratificate de Parlament sau aprobate de Guvern.

. Legaturile dreptului administrativ cu celelalte ramuri ale dreptului

Dreptul administrativ, ca ramura distincta a sistemului unitar al dreptului, are legaturi cu toate ramurile dreptului.

Dreptul administrativ are legaturi stranse, in primul rand cu dreptul constitutional, aceasta legatura fiind evidentiata in primul rand de faptul ca o categorie foarte importanta de norme constitutionale contin principiile fundamentale de organizare si functionare a sistemului organelor administratiei publice, precum si raporturile acestora cu alte organe.

Normele juridice ce formeaza ramura dreptului administrativ dezvolta si pun in aplicare principiile de ordin constitutional care stau la baza organizarii si activitatii administratiei publice.

Desi cele doua ramuri de drept se afla intr-o stransa legatura, ele nu se identifica, deoarece dreptul constitutional este ramura conducatoare a intregului nostru sistem de drept.

Aceasta inseamna ca normele ce formeaza ramura dreptului administrativ trebuie sa fie conforme cu normele juridice de ordin constitutional.

Dreptul administrativ are, de asemenea, foarte stranse legaturi cu ramura dreptului financiar, Dreptul financiar cuprinde ansamblul normelor privind formarea, repartizarea si intrebuintarea fondurilor banesti destinate trebuintelor publice.

Fara indoiala, dreptul administrativ se deosebeste de dreptul financiar nu numai datorita obiectului specific al legislatiei administrativ - financiare, ci, mai ales, datorita faptului ca in ramura dreptului financiar sunt cuprinse si norme ce reglementeaza activitatea financiara a altor organe si institutii publice.

Dreptul administrativ are stranse legaturi si cu dreptul muncii. Cele doua ramuri de drept cuprind norme ce reglementeaza raporturi juridice strans impletite, dar se si delimiteaza una de cealalta prin faptul ca dreptul muncii reglementeaza raporturile contractuale dintre institutie si angajati, cu drepturile si obligatiile ce decurg din contractul de munca, in timp ce dreptul administrativ reglementeaza numai raporturile administrative ce se nasc intre aceste institutii si cei care le compun.

Dreptul administrativ are, de asemenea, stranse legaturi cu dreptul civil, dat fiind ca cele mai multe organe ale administratiei publice au, pe langa capacitate administrativa, si capacitate juridica civila.

Cele doua ramuri de drept se deosebesc totusi esential, prin metoda de reglementare a relatiilor sociale pentru ca in timp ce normele dreptului civil consacra egalitatea partilor, dreptul administrativ reglementeaza raporturi de subordonare.

3. Dreptul administrativ, administratia publica, stiinta dreptului administrativ si stiinta administratiei.

Normele dreptului administrativ si administratia publica sunt studiate, in principal, de stiinta dreptului administrativ, constituind obiectul acestuia dar si stiinta administratiei.

Totodata, este de relevat ca atat stiinta dreptului administrativ, cat si stiinta administratiei cuprind in obiectul lor de studiu ansamblul organelor administratiei publice si al activitatii de realizare a administratiei publice.

In ceea ce priveste raportul dinte cele doua stiinte, sunt necesare doua precizari: in primul rand faptul ca ele nu se exclud reciproc si, in al doilea rand, problemele organizarii si functionarii eficiente ale administratiei publice nu pot fi privite independent de principiile de drept si celelalte reglementari legale.

Stiinta "Drept administrativ' are insa o sfera mai restransa pentru ca, pe langa faptul ca nu-si propune sa abordeze toate problemele stiintei administratiei, ea nu are in preocuparile sale nici organizarea si activitatea administrativa a instantelor judecatoresti si a celorlalte organe ale statului, intrucat acestea sunt cercetate in cadrul altor discipline.

Stiinta administratiei are legaturi stranse, in primul rand cu stiinta conducerii. Aceasta din urma cerceteaza societatea in ansamblul ei, considerata ca sistem, si procesul de conducere generala a sistemului social. Stiinta administratiei cerceteaza un subsistem al sistemului social global. Ea foloseste concluziile si principiile formulate de stiinta conducerii societatii, dar in acelasi timp ofera un material ce sta la baza formularii legilor si principiilor stiintei conducerii societatii.

Stiinta administratiei are legaturi stranse cu stiintele economiei si finantelor, dar foloseste si rezultatele altor stiinte cum ar fi etnografia si istoria, care furnizeaza date pentru cunoasterea posibilitatilor si limitelor valorificarii particularitatilor locale.

Stiinta administratiei, avand ca obiect principal de studiu fenomenul administrativ si administratia publica, se constituie, in cele din urma intr-o stiinta interdisciplinara, preluand in mod selectiv datele si informatiile celorlalte discipline stiintifice care au cercetat diverse laturi ale acestui fenomen[6].