Alte forme concrete de realizare a activitatii executive

1.1. Actele cu caracter exclusiv politic

În activitatea executiva intalnim, alaturi de actele juridice si acte politice specifice administratiei de stat. Aceste acte reprezinta manifestari unilaterale de vointa ale organelor administratiei de stat facute in scopul producerii unor efecte politice.

Actele politice intra in categoria formelor concrete nejuridice ale activitatii executive. Efectele politice ale acestor acte nu pot fi duse la indeplinire prin forta de constrangere a statului, dar totusi ele se realizeaza datorita autoritatii si prestigiului organului de stat de la care emana respectivele acte.

Stiinta dreptului international public nu a introdus inca in terminologia sa notiunea de acte exclusiv politice, desi in domeniul ei asemenea acte intervin frecvent[1]. Ea s-a marginit doar sa clasifice actele, in special cele de politica externa ale guvernului, intemeindu-se, printre altele, pe criteriul continutului lor si nu pe cel al formei pe care o imbraca aceste acte, in tratate politice, acorduri economice, acorduri culturale si de colaborare tehnica si stiintifica si acorduri in probleme juridice.

Sub aspectul denumirii lor actele politice se numesc "declaratii", "mesaje", "note diplomatice", "comunicate" etc. Declaratiile sunt acte care definesc pozitia guvernului in anumite probleme internationale, urmarind sa informeze comunitatea internationala in ansamblul ei. Ele emana direct de la guvern. Mesajele sunt acte ale primului ministru care, in numele guvernului, se adreseaza unei reuniuni interne sau internationale si care exprima o luare de pozitie in anumite probleme de interes intern sau extern.

Actele politice emana de la acele organe administrative, cum sunt Guvernul, Ministerul Afacerilor Externe, care au atributii pe planul realizarii politicii externe a statului. Desi emit acte politice, adoptarea lor de catre respectivele organe se face in temeiul unor prevederi legale care indreptatesc, de altfel si adoptarea de acte juridice in domeniul politicii externe[3]. Astfel, Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii .

Alaturi de normele dreptului intern, constitutional si administrativ, care reglementeaza actele politice ale administratiei de stat, un rol important il au, pentru actele de politica externa, si normele dreptului international public, care, in unele cazuri, reglementeaza unele categorii de acte politice. Conformitatea actelor politice cu dreptul intern si cu cel international nu trebuie sa duca la concluzia ca aceste acte ar avea un caracter juridic, deoarece pentru a avea un asemenea caracter ele ar trebui sa genereze, sa modifice sau sa desfiinteze raporturi juridice, ceea ce nu este cazul actelor cu caracter exclusiv politic.

Actele cu caracter exclusiv politic se pot clasifica dupa mai multe criterii. Dupa locul in care urmeaza sa-si produca efectele distingem actele emise in probleme de politica externa si acte emise in probleme de politica interna. Dupa nivelul sau locul organelor ce le emit actele politice pot proveni de la organul suprem (guvern) sau de la organele centrale ale administratiei de stat (ministere), cat si de la organe locale. Dupa modul lor de adoptare actele politice pot proveni de la un singur organ de stat sau de la mai multe organe.

1.2. Actele cu caracter mixt (politico-juridic)

În activitatea executiva se intalnesc, alaturi de actele juridice si de actele cu caracter exclusiv politic, si acte care urmaresc atat producerea unor efecte politice cat si producerea de efecte juridice. Datorita acestui caracter ele nu apartin in exclusivitate domeniului politic, motiv pentru care ele sunt acte cu caracter mixt. Existenta efectelor politice subliniaza importanta social-politica deosebita a actelor in cauza, iar existenta efectelor juridice garanteaza indeplinirea efectiva, prin mijloace specifice dreptului, a actelor respective.

Exemplul cel mai tipic de act cu caracter mixt este tratatul international. Într-adevar, actele de drept international au un indoit caracter, politic si juridic, data fiind natura politica a relatiilor internationale, chiar daca prin continutul lor tratatele nu se refera numai la domeniul politic, ci si la cel economic sau cultural. Pe de alta parte, aceste acte au o forma juridica si pentru faptul ca reprezinta, concomitent, manifestari de vointa generatoare de drepturi si obligatii pentru partile contractante.

2.1. Notiunea faptelor material-juridice[5]

Faptele material-juridice reprezinta o forma concreta de realizare a activitatii executive, fiind o subdiviziune a faptelor juridice in sens larg, alaturi de actele juridice. Faptele material-juridice sunt acele imprejurari care determina producerea unor efecte juridice in baza normelor de drept, fara sa existe o manifestare de vointa facuta expres sau tacit in scopul producerii acestor efecte.

O prima caracteristica a acestor fapte o constituie aceea ca sunt savarsite de catre un organ sau functionar al administratiei de stat. În dreptul civil[6] faptele licite sau ilicite savarsite de catre organele persoanei juridice cu prilejul exercitarii atributiilor lor obliga insasi persoana juridica ce va raspunde ca pentru fapta proprie. În ce privesc faptele savarsite de catre celelalte persoane sau membrii, care nu fac parte din organele persoanei juridice, faptele produse in exercitarea atributiilor de serviciu, antreneaza raspunderea persoanei juridice pentru fapta altuia, in baza raspunderii comitentilor pentru faptele prepusilor lor.

În dreptul administrativ o asemenea departajare intre faptele conducerii si cele ale personalului de executie urmata de o diviziune a raspunderii nu se poate realiza din mai multe considerente.

În primul rand, legislatia stabileste aceasta distinctie pentru persoanele juridice, ori nu toate organele administratiei de stat intrunesc calitatea de persoana juridica.

În al doilea rand, distinctia civilista este nesemnificativa din moment ce, spre deosebire de dreptul civil, actele juridice, in acest caz actele administrative, pot sa fie emise de functionari de decizie indiferent ca fac sau nu parte din conducerea organului, in timp ce actele civile se incheie numai de factori de conducere.

În al treilea rand, in administratie conducerea emite, de regula, acte, in timp ce faptele le savarsesc ceilalti lucratori de executie sau auxiliari, faptele ocupand totusi o pondere redusa in activitatea conducerii.

În al patrulea rand, exercitiul autoritatii de stat impune a se considera intregului organ ca un tot unitar, acest exercitiu nerevenind numai conducerii. De aceea in baza unor reglementari[7] raspunderea pentru actele ilicite si faptele asimilate lor, atunci cand se incalca drepturi subiective, revine in primul rand organului de stat fata de persoana vatamata si in subsidiar functionarului efectiv vinovat.

În al cincilea rand, raporturile dintre organul administrativ si lucratorii care il compun nu este un raport de la comitent la prepus, deci un raport juridic civil, ci poate fi un raport de drept administrativ (cel in cauza fiind numit sau ales in functie)[8], un raport de drept constitutional (desemnarea si votarea persoanei intr-o functie) motiv pentru care nu exista in acest caz o culpa "in eligendo" sau "in vigilando", fie este un simplu raport de dreptul muncii.

În unele reglementari contraventionale constituie contraventii, deci fapte ilicite, anumite incalcari savarsite de catre persoana juridica, organizatii, societati, indiferent ca, in ultima instanta, vinovata in mod efectiv este persoana fizica incadrata la acea organizatie, legea nefacand distinctie intre personalul de conducere si cel de executie. Fapta este considerata savarsita de catre insasi organizatia respectiva, chiar daca amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de catre aceasta persoanelor efectiv vinovate.

Încalcarea normelor administrative de catre oricare dintre lucratorii organului respectiv, fie persoane cu functii de conducere, fie cu functii de executie, atrage raspunderea proprie a organului de stat. În cazul in care savarsirea contraventiei este dublata de producerea unei pagube si exista tarif a acesteia se va stabili si despagubirea pe baza de tarif pe care o suporta tot organizatia indiferent de calitatea celui incadrat la ea si fata de care unitatea se va intoarce ulterior printr-o actiune de regres. Astfel, paguba nu poate avea, ca si de altfel si reparatiunea, decat regimul privitor la raspunderea pentru fapta proprie a organizatiei respective.

Daca in unele cazuri legislatia considera ca simplele operatiuni tehnico-materiale ale unei persoane incadrate in munca la o organizatie sunt fapte ale insasi organizatiei[9], cu atat mai mult trebuie considerate ca apartinand insasi organului de stat faptele material-juridice ale lucratorilor sai . Întrucat numeroase fapte ilicite ale unor functionari administrativi de executie se produc ca urmare a unui ordin ilegal al conducerii organului , ar fi nedrept ca raspunderea organului sa nu fie pentru fapta proprie ci pentru fapta altuia, din moment ce acel functionar nu a actionat, in cadrul atributiilor sale, din proprie initiativa, ci tocmai in baza dispozitiilor conducerii organului de care apartine.

O a doua caracteristica a faptelor material-juridice este aceea ca ele trebuie savarsite de catre organul de stat ori functionar cu prilejul exercitarii atributiilor lor. În cadrul organelor administratiei de stat stabilirea atributiilor se face in baza competentei legale si a sarcinilor de serviciu care sunt determinate prin lege si prin regulamente interne. În legislatia muncii este reglementata raspunderea persoanelor incadrate in munca pentru pagubele aduse avutului unitatii din vina si in legatura cu munca lor[12]. Fata de aceasta reglementare si implicatiile ei pe planul dreptului administrativ se impun unele precizari in determinarea exacta a sferei de atributii exercitate de catre lucratorii din administratie.

Prima precizare este aceea ca notiunea de munca are un continut mai larg decat aceea de atributie, functie sau sarcina de serviciu, pe care le include. Pe de alta parte, notiunea de munca este prea limitata deoarece nu poate cuprinde alte categorii de raporturi juridice care pot antrena si ele o raspundere pecuniara, cum ar fi, de exemplu, raporturile de satisfacere a stagiului militar, cand cel care efectueaza acest stagiu poate produce anumite prejudicii unitatii militare sau tertilor in cadrul indeplinirii indatoririlor sau atributiilor ce ii revin.

A doua precizare se refera la faptul ca, dupa literatura de dreptul muncii, o fapta este savarsita in legatura cu munca unei persoane daca persoana respectiva a actionat in sfera obligatiilor stabilite prin contractul de munca[13]. Faptele licite sau ilicite sunt ale unitatii insasi daca au fost savarsite in acest cadru. Rezulta ca atunci cand faptele au fost comise in afara acestor obligatii raspunderea apartine respectivei persoane fizice si nu unitatii in raporturile cu tertii prejudiciati. Consideram ca in cazul dreptului administrativ se poate extinde aria raspunderii organului de stat pentru faptele functionarilor sai. Astfel, se pot ivi cazuri cand functionarii savarsesc fapte ilicite in legatura cu functia lor, dar cu depasirea atributiilor de serviciu stabilite prin regulamente sau prin contractul de munca. A considera ca depasirea acestor atributii nu antreneaza raspunderea organului de stat pentru actul ilegal sau faptul ilicit al functionarului sau ar contrazice spiritul reglementarii instituite de Legea nr. 554/2004 cu privire la raspunderea organului administrativ pentru actiunile ilicite ale lucratorilor sai.

O a treia caracteristica a faptelor material-juridice este aceea ca desi ele nu sunt manifestari de vointa facute in scopul producerii de efecte juridice sunt, totusi, fapte volitionale, in sensul ca sunt produsul vointei constiente a autorului lor. Tocmai pentru ca sunt fapte de vointa ele pot antrena raspunderea autorului vinovat (din intentie sau din culpa) de producerea lor, ca de exemplu, in cazul refuzului nejustificat al administratiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv[14], ori interes legitim sau a nesolutionarii in termen a solicitarii. Desigur, uneori elementul volitional este preponderent, ca in cazul actelor ilegale care atunci cand produc efecte daunatoare devin fapte ilicite. Alteori, predomina elementul material, de exemplu, cand se savarseste un fapt ilicit, cum ar fi cazul ocuparii ilegale de catre administratie a unei suprafete locative in lipsa titlului juridic corespunzator, ori a unui teren apartinand unui tert, in aceleasi conditii.

O a patra caracterizare a faptelor juridico-materiale este aceea ca ele produc, asa cum arata si denumirea lor, efecte materiale, adica transformari in lumea materiala. Aceasta explica de ce ele nu pot fi, in caz de ilegalitate, anulate sau revocate, adica desfiintate, intocmai ca si actele ilegale, tocmai pentru ca schimbarile materiale produse nu mai pot fi inlaturate printr-un act juridic contrar, de revocare sau de anulare.

O ultima caracteristica a faptelor juridico-materiale este aceea ca ele produc efecte juridice proprii. Aceste efecte se produc nu ca urmare a manifestarii de vointa a autorului lor, ci ca urmare a legii care atribuie unor fapte efecte juridice, independent de vointa celui care le-a savarsit. De aceea, faptele juridico-materiale, ca si actele juridice, se grupeaza in categoria faptelor juridice in sens larg, constituind, impreuna, activitatea juridica a organelor administratiei de stat.

2.2. Clasificarea faptelor material juridice

Un prim criteriu de clasificare al faptelor material-juridice este cel al conformitatii si a neconformitatii lor cu legea. Distingem, astfel, fapte licite si fapte ilicite. Sunt fapte licite acelea care nefiind in contradictie cu legea apar ca activitati permise. În activitatea executiva asemenea fapte sunt, de exemplu, comunicarea sau publicarea actelor administrative, atunci cand legea leaga efecte juridice de operatiunea aducerii la cunostinta[15]. Tot fapt material-juridic licit era retinerea unei persoane care a savarsit fapte sanctionate cu inchisoarea contraventionala sau faptul confiscarii, chiar in lipsa vremelnica a unui titlu legal, a unor bunuri a caror detinere este interzisa persoanelor fizice. În legatura cu activitatea executiva si persoanele fizice pot savarsi anumite fapte licite cum ar fi, de exemplu, plata impozitelor efectuata de catre o alta persoana decat cea careia ii revine in mod legal obligatia respectiva, primirea inscrisului constatator al unui act de drept administrativ, etc.

Faptele ilicite sunt acele imprejurari care fiind in contradictie cu legea sunt sanctionate ca atare. Sunt ilicite si faptele aflate in contradictie cu reguli de convietuire sociala atunci cand legea face trimitere la aceste reguli a caror incalcare este sanctionata administrativ. Fapta ilicita tipica in dreptul administrativ este contraventia. Ea poate fi savarsita de catre un organ de stat, un functionar administrativ, o persoana fizica sau juridica, o organizatie, asociatie, etc.

O alta clasificare, realizata dupa criteriul conduitei subiectilor, se face in fapte material-juridice comisive, omisive si comisiv-omisive.

Sunt fapte comisive acelea care se caracterizeaza printr-o conduita activa a subiectului, ele putand fi fapte licite (de exemplu, comunicarea unui act juridic) sau fapte ilicite (de exemplu, schimbarea categoriei de folosinta a terenurilor agricole fara aprobarea legala).

Sunt fapte omisive cele caracterizate prin atitudinea pasiva a subiectului. Ele pot fi licite (de exemplu, neinregistrarea unei persoane decazute din drepturile electorale in listele de alegatori) sau fapte ilicite (de exemplu, nedeclararea veniturilor pentru a se sustrage de la impozitare). În acest ultim caz legea sanctioneaza nu atitudinea pasiva a subiectului, ci neluarea masurilor sau lipsa unei conduite active.

Faptele comisiv-omisive sunt acele fapte in care conduita activa a subiectului este dublata de o atitudine pasiva constand in neindeplinirea concomitenta a unei obligatii care ii revine in mod legal (de exemplu, emiterea incompleta a certificatelor de calitate a produselor constituie contraventie). În acest caz conduita activa consta in emiterea certificatelor, iar cea pasiva in necompletarea lor sau in completarea lor deficitara.

3.1. Notiunea operatiunilor tehnico-materiale

Operatiunile tehnico-materiale sau material-tehnice sunt o forma concreta de realizare a activitatii executive neproducatoare de efecte juridice. Ele se caracterizeaza prin mai multe trasaturi.

În primul rand, ele sunt savarsite fie de catre organe sau functionari de decizie, fie de catre factori auxiliari, de executie, spre deosebire de actele de drept administrativ care se emit doar de catre factori de decizie.

În al doilea rand, ele sunt activitati volitionale antrenand, in unele cazuri, raspunderea celor care le savarsesc. În cadrul lor poate predomina fie elementul volitional (ca, de exemplu, la avize), fie cel material (de exemplu, in cazul inventarierii unor bunuri confiscate printr-un act administrativ prealabil operatiunii de inventariere).

În al treilea rand, o trasatura a acestor operatiuni este aceea ca ele nu produc efecte juridice. Atunci cand ele se emit in legatura cu actele de drept administrativ unele operatiuni (avize, motivari, etc.) pot deveni conditii de valabilitate ale acestor acte. Cu toate acestea efectele se produc de catre actul de baza si nu de catre operatiunea respectiva. Chiar daca influenteaza valabilitatea actelor administrative, efectele operatiunilor asupra actelor (de exemplu, nevalabilitatea actului emis fara un aviz conform) nu sunt rezultatul manifestarii de vointa a autorului operatiunii, cum se sustine in unele opinii[16], ci rezultatul legii care le atribuie astfel de efecte. Alte operatiuni nu influenteaza valabilitatea actelor juridice, ci asigura eficienta activitatii executive, fiind masuri de tehnica administrativa sau operatiuni de birou (de exemplu, numerotarea, clasificarea si evidenta inscrisurilor).

Cu toate acestea exista anumite activitati care desi apar ca operatiuni de executare pot produce efecte juridice proprii fiind in realitate acte juridice. Astfel, poprirea asiguratoare si sechestrul asigurator[17] au ca efecte juridice proprii indisponibilizarea sumelor de bani sau a bunurilor respective, iar aceste masuri sunt supuse unor cai de atac prevazute in norme speciale, diferite de regulile generale ale recursului administrativ.

În al patrulea rand, unele operatiuni sunt reglementate de lege in mod sumar, prin simpla lor indicare (de exemplu, semnarea inscrisului constatator al actului juridic), alte operatiuni sunt reglementate in mod amanuntit (de exemplu, avizul conform) indicandu-se felul lor, organul ce le emite, continut, procedura si forma de emitere etc. Realizarea acestor operatiuni cu incalcarea legii constituie o ilegalitate denumita "cale de fapt"[18], operatiunile respective fiind nevalabile.

3.2. Clasificarea operatiunilor tehnico-materiale

O prima clasificare a acestor operatiuni se face in raport de scopul pentru care se savarsesc. O categorie importanta o formeaza operatiunile din cadrul procedurii actelor juridice si care se denumesc operatiuni procedurale. Fata de momentul constituirii actelor de drept administrativ, distingem operatiuni pregatitoare (avizele), operatiuni specifice adoptarii (motivarea), operatiuni ulterioare adoptarii (comunicarea), operatiunii de executare (somarea) si operatiuni de control a executarii (procesul-verbal de control). Operatiunile administrative se pot infaptui si in legatura cu actele juridice ale altor organe de stat, cum sunt actele puterii legislative (de exemplu, documentarea decizionala prealabila) in legatura cu actele justitiei (de exemplu, expertiza contabila) sau ale parchetului (de exemplu, inventarierea unor bunuri a caror confiscare a dispus-o procurorul).

Interesul practic al distinctiei dintre actul de drept administrativ si formalitatea sau operatiunea procedurala este urmatorul: sunt susceptibile de a fi atacate in justitie, in baza Legii nr.554/2004, numai actele administrative si odata cu ele, implicit si formele procedurale respective[19]. Daca formele procedurale emise sau realizate nu au la baza actul administrativ la care trebuie sa se refere, ele nu sunt susceptibile, de control in baza legii precitate, dar daca au cauzat prejudicii, in sensul ca administratia a trecut la executarea lor vatamand, prin aceasta, drepturi subiective, ele vor fi cenzurate judiciar dupa dreptul comun. În ipoteza in care formele procedurale se refera la acte administrative care nu pot fi atacate in justitie, in baza Legii nr.554/2004 (de exemplu, actele administrative de comandament militar) ele nu vor putea fi verificate in baza legii precitate, fiind exceptate de la acest control odata cu actul administrativ necenzurabil la care se refera. Daca actul administrativ exceptat de la controlul judiciar nu a fost emis, iar prin adoptarea si realizarea formalitatilor procedurale au fost vatamate drepturi subiective, operatiunile se vor cenzura de catre instanta de judecata dupa dreptul comun.

O alta grupa o reprezinta operatiunile care nu sunt forme procedurale ale actelor juridice realizandu-se independent de acestea, ca de exemplu, operatiunea de inventariere a unor bunuri sau intocmirea unui proces-verbal constatator, care pot sa nu fie urmarea sau sa nu fie urmate de nici un act juridic.

O alta clasificare se poate face dupa modul realizarii lor in operatiuni ce se pot executa prin forta de constrangere a statului (de exemplu, evacuarea administrativa a celor care ocupa o suprafata locativa din fondul public, fara un titlu legal) si operatiuni ce nu se realizeaza in acest mod (de exemplu, redactarea si semnarea inscrisului constatator al unui act juridic).

O ultima clasificare, economica, nesemnificativa sub aspectul dreptului, se face in operatiuni productive (cu caracter economic) si operatiuni neproductive sau administrative.

4.1. Temeiul juridic al actelor de natura neadministrativa

Autoritatile publice, inclusiv cele administrative, nu actioneaza in raporturile lor cu subiectele de drept numai prin acte de putere ci si prin manifestari de vointa cu efecte juridice care imbraca forme neautoritare de genul contractelor civile, comerciale, de munca, etc.

Explicatia acestei situatii rezida in faptul ca legea confera unor autoritati competenta de a participa in raporturi juridice de alta natura decat cea administrativa, iar uneori, prevede chiar calitatea si capacitatea juridica necesara respectivelor situatii.

În acest sens, de pilda, in Constitutie (art. 136 alin. 2) se arata ca proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, iar legea administratiei publice locale consacrand personalitatea juridica a acestor unitati arata ca ele in calitate de persoane juridice civile au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local (art. 4, alin. 1 si 2 din Legea nr. 69/1991, republicata in 1996, abrogata prin Legea nr. 215/2001).

O prima categorie de acte juridice provin de la administratie in legatura cu patrimoniul propriu. Astfel, desi bunurile proprietate publica sunt inalienabile, conform Constitutiei (art.136 alin. 4) ele pot fi date in administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate de catre consiliile locale, acestea din urma putand contracta lucrari si servicii de utilitate publica (art. 77 si 78 din Legea nr. 69/1991).

Conform acestor prevederi rezulta ca autoritatile executive pot incheia, modifica si desfiinta acte civile de gestiune sau de administrare ("lato sensu") a patrimoniului lor. În functie de natura juridica si scopul lor acestea pot fi acte de concesiune, acte de administrare ("stricto sensu") si acte de dispozitie prin care se realizeaza pastrarea drepturilor si preintampinarea pierderilor, apoi punerea in valoare a acestora in limitele unei utilizari normale si, in sfarsit, o diminuare sau o grevare a acestora.

O a doua categorie de acte juridice provine de la administratie in legatura cu raporturile de munca. Astfel, de pilda, primarul face angajarea si eliberarea din functie a personalului aparatului propriu (art. 74/2 din Legea nr. 215/2001), iar prefectul numeste si elibereaza din functie personalul aparatului al prefecturii.

În unele situatii dubla calitate a organului de stat, subiect de drept administrativ si subiect de drept civil, apare in cadrul aceluiasi raport juridic, ca de exemplu, in cazul actelor referitoare la fondul proprietatii de stat sau a localitatilor, in speta, atribuirea in folosinta gratuita pe durata limitata de catre consiliile locale a unor imobile proprietate a acestor autoritati pentru societati de binefacere de utilitate publica recunoscute ca persoane juridice[20]. De asemenea, in cazul transmiterii de bunuri aflate in proprietate publica in administrarea autoritatilor subordonate ori a concesionarii lor se evidentiaza aceasta dubla calitate, actul de transmitere sau concesionare fiind un act administrativ al conducerii organului, emis in temeiul calitatii de subiect inzestrat cu putere publica, cat si in calitate de persoana juridica, ce transmite sau concesioneaza un bun aflat in patrimoniul sau. În sfarsit o situatie similara apare in cazul numirii si eliberarii din functie a unei persoane de catre o autoritate executiva, urmata de incheierea si desfacerea contractului de munca.

Desi s-ar parea ca distinctia dintre cele doua categorii de acte juridice se poate face considerand ca sunt acte civile cele emise de organ in calitatea sa de persoana juridica, iar acte administrative cele emise in calitate de subiect de drept administrativ, totusi o asemenea distinctie, bazata pe acest criteriu, este mai greu de facut atunci cand acelasi organ actioneaza in dubla sa calitate[22], ca in exemplele precedente . De aceea pentru a stabili exact in ce calitate organul adopta un act juridic, trebuie luat in considerare elementul volitional care contribuie la formarea caracterului uni sau bilateral al respectivului act juridic. Ori de cate ori vointa se manifesta in actul juridic in mod unilateral acesta trebuie considerat ca fiind emis de catre organul de stat in calitatea sa de subiect de drept administrativ . Cand insa actul este emis prin acordul de vointa al partilor el apartine dreptului civil, muncii, etc.

Totusi, nici acest criteriu nu este intotdeauna satisfacator. În primul rand, exista acte de drept administrativ emise prin acordul de vointa a mai multor organe, ca acte comune, de exemplu, ori ele isi pastreaza natura administrativa prin aceea ca, printre altele, nu devin opozabile acelor organe ci tertilor care cad sub incidenta lor si care nu au participat la respectiva emitere. În al doilea rand, exista si acte civile unilaterale, este drept reduse ca numar in activitatea executiva, cum ar fi darea unei procuri, promisiunea de recompensa, renuntarea sau recunoasterea de drepturi etc., care
s-ar putea confunda cu actele administrative, avand si ele tot un caracter unilateral.

Pentru a se cunoaste cand un act juridic este emis de un organ de stat in calitatea sa de subiect inzestrat cu putere si cand emiterea se face in calitate de persoana juridica a acestuia, vom utiliza criteriul material si anume emiterea actului in mod unilateral in cadrul activitatii executive, cand organul se manifesta ca subiect de drept special investit cu atributii de realizare a puterii de stat.

O prima constatare care se impune este aceea ca sunt acte civile si nu administrative acele acte ale organului pe care le poate savarsi in mod obisnuit o persoana fizica sau juridica, care nu au calitatea de subiect de drept administrativ.

O a doua constatare este aceea ca actele civile produc intotdeauna raporturi juridice civile iar prin aceste raporturi se identifica si natura juridica a actului care le genereaza.

O a treia constatare este aceea ca desi unele acte de drept administrativ pot produce si raporturi civile sau de munca (de exemplu, in urma ordinului de repartizare a suprafetei locative ori a celui de numire in functie cand se incheie contractul de inchiriere sau cel de munca) ele produc intotdeauna si raporturi administrative.

În ipoteza organelor administrative lipsite de personalitate juridica, dar care pot incheia acte juridice civile sau de munca (de exemplu, aparatul propriu al prefecturilor sau al consiliilor locale)[25] in baza imputernicirilor exprese ale legii sau ale autoritatii pe langa care functioneaza, actele juridice vor fi de drept civil sau de dreptul muncii ori de cate ori apar ca rezultat al manifestarii acordului de vointa al partilor interesate.

4.2. Actele de drept administrativ emise in legatura cu un raport de drept civil sau de dreptul muncii[26]

Organele administratiei de stat pot emite acte juridice unilaterale care sunt obligatorii si executorii in cadrul unui raport de drept civil sau a unui raport de munca.

Dupa o prima opinie[27] aceste acte atunci cand sunt emise in cadrul raporturilor de munca ce se stabilesc intre organul de stat si persoana incadrata in munca nu sunt acte administrative, intrucat interventia organului intr-un asemenea raport de munca prin acte unilaterale (de exemplu, prin emiterea deciziei de imputare sau a celei de sanctionare) se intemeiaza pe contractul de munca ce confera dreptul de a emite asemenea acte, cat si pe capacitatea de dreptul muncii a organului.

Dupa o alta opinie[28], unele manifestari de vointa cu caracter unilateral si obligatoriu emise anterior formarii raportului de munca (de exemplu, numirea intr-o functie) nu au relevanta juridica.

Într-o ultima opinie sunt acte administrative toate manifestarile de vointa producatoare de efecte juridice, indiferent de natura raportului in care intervin, dar prin care organul nu se manifesta ca subiect de drept al muncii cu capacitatea de a incadra personal, ci ca subiect investit cu autoritatea de stat[29].

În dreptul civil exista manifestari de vointa unilaterale provenind numai de la o singura parte a raportului juridic si prin care se revoca un contract civil in cazurile autorizate de lege[30]. De asemenea, potrivit Codului muncii, in unele cazuri contractul de munca poate sa fie desfiintat in mod unilateral de cel care angajeaza si intotdeauna din initiativa persoanei incadrate in munca .

Desfiintarea si modificarea contractului civil sau a celui de munca prin vointa unei singure parti nu poate echivala cu un act administrativ, intrucat organul nu procedeaza la aceste masuri in temeiul puterii de stat, ci foloseste facultatea recunoscuta de lege, in privinta modificarii sau incetarii legaturii contractuale pe care a incheiat-o. De altfel si persoana fizica, parte in contractul de munca, are, de regula, dreptul de renuntare unilaterala si nelimitata la contract fara a avea calitatea de subiect de drept administrativ.

Exista insa numeroase cazuri in care organele administratiei de stat intervin in raporturile civile sau de munca prin acte administrative. Astfel, se emit ordine de repartizare a suprafetelor locative[33], din fondul social, pe baza carora se incheie ulterior contracte de inchiriere. În cazul raporturilor de munca intervin acte administrative ca, de exemplu, dispozitiile de numire a unor absolventi din invatamantul superior, ca o conditie prealabila incheierii contractului de munca, sau acte de numire in anumite functii si pe baza carora se incheie contracte de munca .

În toate aceste cazuri suntem in prezenta unor acte de drept administrativ deoarece declaratiile unilaterale de vointa care le contin, desi intervenite in legatura cu un raport civil sau de munca, se detaseaza de aceste raporturi, organul manifestandu-se ca subiect special investit cu atributii administrative. Contractul civil sau de munca se formeaza, se modifica sau inceteaza prin acordul de vointa al subiectelor participante. În situatia in care, prin lege, se prevede insa ca un alt organ administrativ decat cel participant la respectivele contracte, poate sa le modifice sau sa le desfiinteze in mod unilateral, trebuie sa se admita ca aceea vointa apare ca un act juridic distinct sau detasabil de contractul respectiv.

Exemple de acte administrative detasabile de raporturile civile sunt tocmai dispozitiile de repartizare a suprafetelor locative, iar in cazul raporturilor de munca erau deciziile de imputare sau de sanctionare emise de organul ierarhic superior pe seama persoanelor cu functii de conducere din autoritatea subordonata[35], organ ierarhic care nu este parte in respectivul raport de munca. De asemenea, sunt acte administrative, dar cu caracter jurisdictional, actele prin care organele administrative ierarhic superioare solutiona litigii in legatura cu raporturile juridice de munca , fara ca natura raportului litigios solutionat sa confere regimul juridic de dreptul muncii respectivelor acte de solutionare, care au un caracter unilateral, de putere, stabilit prin lege.

Aprecierea distinctiei dintre actele de putere si celelalte acte juridice are in vedere mai multe elemente. În primul rand, ori de cate ori legea atribuie unui organ dreptul de a emite acte juridice in legatura cu un raport civil sau de munca, ori in afara acestor raporturi trebuie sa ajungem la concluzia ca actul este detasabil de raportul juridic in cauza. Astfel este, de exemplu, cazul ordinelor de imputare[37] emise pe seama personalului din cadrul unitatilor Ministerului Apararii Nationale si ale Ministerului Administratiei si Internelor, pentru pagubele cauzate in patrimoniul acestor unitati. Cum in categoria persoanelor care pot raspunde in acest mod intra si militarii in termen, care nu se afla in raporturi de munca rezulta ca ordinul de imputare este un act unilateral de natura administrativa.

În al doilea rand, ori de cate ori manifestarea de vointa da nastere unui act juridic calificat, prin lege ca fiind definitiv, irevocabil sau executoriu, actul fiind emis in legatura cu un raport civil sau de munca, el apartine dreptului administrativ deoarece, actele civile sau de dreptul muncii nu au, de regula, acest caracter.

În al treilea rand, numeroase acte prealabile unor contracte de munca (ca de exemplu, dispozitia de numire in functie a unor absolventi) sau contractelor civile (ca de exemplu autorizarea administrativa a incheierii unui contract de vanzare-cumparare imobiliara) sunt acte administrative. Alteori, actele de drept administrativ pot fi concomitente raportului de munca (ca de exemplu decizia de sanctionare) sau celui civil (ca de exemplu, actul unilateral de modificare a conditiilor de concesionare) ori ulterioare raportului civil (de exemplu, autorizatia de partaj care e ulterioara deschiderii succesiunii) ori raportului de munca (de exemplu, revocarea din functie).

4.3. Importanta distinctiei dintre actele de drept administrativ si cele civile sau de dreptul muncii ale administratiei publice[38]

Între actele de drept administrativ, pe de o parte si cele civile sau de dreptul muncii, pe de alta parte, exista o serie de diferentieri sub aspectul calitatii si a capacitatii juridice a organului de la care provin, a calitatii functionarului care le emite, a formei actelor, a posibilitatii de desfiintare si a organului competent sa le verifice legalitatea. Majoritatea acestor elemente sunt analizate in partea consacrata distinctiei dintre actele de drept administrativ si cele civile[39], motiv pentru care insistam doar asupra controlului diferentiat exercitat asupra legalitatii actelor .

Între actele de drept administrativ, in general, si actele civile sau de dreptul muncii ca regula de baza distinctia in ceea ce priveste organul competent a le verifica legalitatea consta in aceea ca legalitatea actelor civile[41] si de dreptul muncii este verificata, de regula, de instantele judecatoresti, de jurisdictiile speciale, de catre organele administrative ierarhic superioare, in timp ce legalitatea actelor administrative este verificata, ca regula, de organele executive si, in subsidiar, de jurisdictiile speciale ori de instantele de judecata, in conditiile Legii nr. 554/2004 sau in cazurile prevazute prin legi speciale.

În sistemul nostru legislativ actele administrative emise in legatura cu raporturile civile si de munca formeaza doua grupe.

În prima grupa intra acele acte de drept administrativ pentru controlul legalitatii carora legea prevede o procedura jurisdictionala speciala. Aceasta este, de exemplu, situatia deciziilor de imputare ori sanctionare emise pe seama personalului civil incadrat in munca la unitatile militare si care pot fi contestate in fata instantelor de judecata. Întrucat prin Legea nr. 554/2004 s-a dispus ca dispozitiile ei generale nu sunt aplicabile actelor administrative pentru controlul legalitatii carora se prevede o alta procedura jurisdictionala, consecinta va fi aceea ca verificarea legalitatii acestor acte apartine numai autoritatilor si in conditiile prevazute de legile speciale, daca partea reclamanta a utilizat mai intai jurisdictia, apeland ulterior la justitie.

A doua categorie de acte de drept administrativ emise in legatura cu unele raporturi de drept civil sau de dreptul muncii o constituie cele pentru care nu exista o lege speciala care sa prevada o alta procedura de control a legalitatii lor decat cea instituita de Legea nr. 554/2004. În aceasta categorie de acte intra acele acte administrative pentru care legea nu a prevazut o cale speciala de atac in fata unui organ determinat de jurisdictie, cum ar fi, de exemplu, actele de repartizare sau numire intr-o functie (nepublica), aprobarile de rezultate ale unor concursuri pentru ocuparea de posturi, cu conditia ca pentru ambele cazuri un act normativ sa impuna organului emitent al actelor administrative respectarea unor criterii legale de preferinta sau de selectie intre solicitanti sau candidati si cei declarati reusiti la concurs si prin incalcarea criteriilor legale sa fie vatamate drepturi subiective[43] sau interese legitime.