Statutul comisarului european

Statutul comisarului european

Membrii Comisiei nu sunt alesi printr-un vot cu majoritate populara, nu sunt liderii unui partid organizat birocratic sau bazat pe vreo ideologie, ci isi datoreaza pozitiile guvernelor nationale, si cu exceptia Presedintelui, autoritatea lor este fundamental birocratica. Diferiti de membrii unui guvern, statutul lor este reglementat comunitar; astfel, Tratatul instituind Comunitatea Economica Europeana constata necesitatea alegerii comisarilor in functie de "competenta lor generala si (.) toate garantiile de independenta"(Articolul 157, alineatul 1).[1] Dupa cum este afirmat insa in literatura de specialitate, termenul de competenta este problematic prin vastitatea sa semantica, cu atat mai mult cu cat nu este clarificat sau detaliat de nicio alta prevedere a dreptului comunitar. În majoritatea covarsitoare a cazurilor, comisarii au fost insa politicieni extrem de importanti in statele membre, cu o experienta bogata in exercitarea atributiilor lor, precum voi detalia in cadrul capitolului urmator, dar nu intotdeauna sunt alesi in functie de competenta lor, sau de interesul pe care il manifesta fata de problema europeana, ci depind de o anumita sustinere politica in cadrul statului de origine. Pot de asemenea sa fie membri respectati ai unui partid din opozitie, cu toate ca aceasta situatie este mult mai rar intalnita, fiind mai degraba o constanta a perioadei incipiente a Comisiei, atunci cand statele cu doi comisari obisnuiau sa convoace unul din randurile partidului aflat in opozitie; sau pot fi desemnati din dorinta partidului de la guvernare de a-i inlatura de pe scena politica nationala. În ultima perioada insa, odata cu cresterea puterilor Comisiei, si tinand cont si de faptul ca Uniunea Europeana a devenit o forta politica mult mai semnificativa, postul de comisar s-a transformat intr-unul dintre cele mai dorite si ravnite pozitii din scena politica europeana.

Alte considerente legate de titulatura de comisar sunt expuse mai departe in tratate, respectiv: "pe durata mandatului lor, membrii Comisiei nu pot desfasura nicio alta activitate profesionala, remunerata sau nu. La instalarea in functie, acestia se angajeaza solemn sa respecte, pe durata mandatului si dupa incetarea acestuia, obligatiile impuse de mandat, si in special, obligatia de onestitate si prudenta in a accepta, dupa incheierea mandatului, anumite functii sau avantaje" (Tratatul de instituire a Comunitatii Economice Europene, Articolul 157, alineatul 2, paragraful 3).

De aici rezulta astfel o serie de caracteristici ale statutului comisarului european[3]. În primul rand, este vorba despre irevocabilitatea sa, guvernul neputand retrage un comisar propus dupa ce acesta a fost investit in functie. În al doilea rand, statutul de comisar a devenit incompatibil cu exercitarea oricarei alte functii, dobandind astfel un caracter exclusiv. Incompatibilitatea se refera simultan si la mandatele nationale elective, in cazul alocarii lor pe viata, ele vor fi suspendate pe perioada indeplinirii functiei de comisar. Cu toate acestea, participarea la viata politica nationala nu este complet interzisa, inscrierea in partidele politice fiind posibila. De partea cealalta insa, codul de conduita privind activitatea membrilor Comisiei, adoptat la 7 decembrie 1995, interzice de pilda desfasurarea de conferinte regulate sau publicarea frecventa de articole cu scopul obtinerii de venituri substantiale, iar drepturile de autor nu pot fi incasate decat in urma consultarii in prealabil a Presedintelui Comisiei pe aceasta tema. Un alt atribut al functiei este conferirea de privilegii si imunitati, cuprinse in Protocolul referitor la privilegiile si imunitatile care se aplica functionarilor si agentilor Comunitatii, ce a fost extins si cu privire la comisari. Acest sistem este stabilit de Consiliu, si este suportat din bugetul comunitar, ca si dreptul la pensie: "Consiliul, hotarand cu majoritate calificata, stabileste salariile, indemnizatiile si pensiile presedintelui si ale membrilor Comisiei, ale presedintelui, ale judecatorilor, ale avocatilor generali si ale grefierului Curtii de Justitie. Consiliul stabileste, de asemenea, cu aceeasi majoritate, orice indemnizatii care tin loc de remuneratie"(Tratatul de instituire a Comunitatii Economice Europene, Articolul 154).

Una dintre cele mai importante caracteristici ale unui comisar, necesara indeplinirii constiincioase a atributiilor sale este insa independenta. Astfel, Tratatul instituind Comunitatea Economica Europeana consemneaza: "Membrii Comisiei isi exercita functiile in deplina independenta, in interesul general al Comunitatii. În indeplinirea sarcinilor lor, acestia nu solicita si nici nu accepta instructiuni din partea niciunui guvern sau organism. Acestia se abtin de la orice act incompatibil cu functiile lor. Fiecare stat membru se angajeaza sa respecte acest principiu si sa nu incerce sa influenteze membrii Comisiei in indeplinirea sarcinilor lor" (Articolul 157, paragraful 2).

Aceasta impartialitate si angajare a comisarilor are rolul de a permite Uniunii sa actioneze ca un "mediator corect si eficient, intermediind eventualele conflicte dintre statele membre"[4]. Aceasta loialitate presupusa a comisarilor, ce trebuie sa se plaseze teoretic deasupra intereselor nationale, a fost denumita formal "constiinta Comisiei". Christopher Tugendhat, un fost comisar, a descris cel mai bine acest rol, el afirmand ca existenta Comisiei este indreptata spre "a reprezenta interesele generale inaintea celor nationale si a indica directia ce trebuie urmata, dar si a atrage atentia statelor membre asupra unor noi si cutezatoare posibilitati" . Teoretic, afirmatia poate fi cat se poate de veridica, dar in practica ea este dificil de operationalizat, din doua motive. În primul rand, existenta unui asa numit interes general la nivel european poate fi pusa usor sub semnul indoielii; intr-adevar, sunt o serie de initiative care se constituie intr-un numitor comun al vointei statelor membre, dar regula nu este general valabila. În al doilea rand, multe voci isi exprima indoiala la adresa utilitatii consacrarii "posibilitatilor cutezatoare", tinand cont ca acestea ar putea fi foarte usor respinse, provocand unele sentimente contradictorii la adresa Comisiei.

Si este oare completa si nealterabila aceasta independenta revendicata? Unele fapte par sa o contrazica, dar realitatea demonstreaza totusi existenta unei veritabile raportari la Europa a comisarilor.

Desi desemnati oficial in mod colectiv, comisarii europeni raman partial nominalizati nationali. Prin urmare, ar fi destul de nerealistic sa presupunem ca odata cu instalarea in functie acestia se vor detasa subit de anterioarele loialitati nationale si se vor consacra efectiv promovarii interesului european. În realitate, ei sunt dependenti prin  natura investirii de guvernele nationale, deci supusi preferintelor acestora. Exemplificator este cazul Lordului Cockfield, comisarul pentru Piata Interna in Comisia Delors, care a fost inlocuit de Prim Ministrul Margaret Thatcher cu Sir Leon Brittan din cauza faptului ca nu a reusit sa reprezinte suficient de bine interesele Marii Britanii . Iar exemplul nu este singular. Mai mult, o data incheiat mandatul la Bruxelles, o mare parte dintre comisari aspira sa se reintoarca in sistemul politic national, fapt ce impiedica la randul lui adoptarea unei pozitii contrare tendintelor domestice.

De partea cealalta, si statele sunt preocupate de numirea comisarilor, fiind profund interesate de alegerea unei personalitati capabile a le apara pozitiile "in inima Uniunii". Si pentru a fi siguri de loialitatea "comisarului lor", Reprezentanti Permanenti sunt mentinuti la Bruxelles, pentru a transmite instructiuni comisarului asupra unor aspecte de o anume relevanta pentru politica nationala; guvernele pastreaza de asemenea legatura cu membri ai Cabinetului, iar in ultima speta, ministerele nationale pot comunica direct cu comisarul. Neill Nugent expune in lucrarea sa un astfel de exemplu: un intreg scandal a izbucnit in noiembrie 1996, cand Kenneth Clarke, Ministrul Finantelor in Anglia, a recunoscut ca a trimis celor doi comisari englezi un document ce continea referinte la pozitia oficiala a Marii Britanii asupra Uniunii Economice si Monetare, cu putin timp inainte ca acest subiect sa fie dezbatut in cadrul Comisiei. Clarke afirma ca documentul "a fost proiectat cu scopul de a-i informa pe cei doi (Sir Leon Brittan si Neil Kinnock) asupra prevederilor britanice(.), nota a fost ceruta de ei si trimisa amandurora in conditii de deplina confidentialitate. Motivul pentru care a fost trimisa in secret este legat de pozitia Comisiei Europene, independenta constitutional, desi sunt destul de sigur ca si alti comisari primesc destul de des astfel de rezumate de la guvernele lor" .

De fapt, o "constiinta comunitara" totala si impartiala nu este obtinuta, dar nici vizata, iar insistenta spre o completa independenta a Comisiei este interpretata flexibil. Într-adevar, este uneori legitim si folositor sa fie aduse pe agenda de lucru probleme proprii statului din care comisarul provine, sa fie mentinute legaturi permanente cu sursele de influenta de-a lungul Uniunii, sa fie eliminate o serie de obstacole prin informarea Comisiei asupra a ceea ce este acceptabil sau nu in capitala nationala. Dar, pe de alta parte, a actiona consistent si continuu ca un purtator de cuvant al propriului stat va determina pierderea credibilitatii in cadrul Colegiului, va altera profund functionarea acestuia si va submina principiul colegialitatii. Ceea ce s-a intamplat in 1985 cu Colegiul condus de Jacques Delors, ce a fost aspru criticat din cauza sovinismului declarat al unora dintre membri, cat si din cauza acuzatiilor permanente ale guvernului de la Berlin impotriva celor doi comisari germani, "care nu isi reprezentau eficient interesele nationale".[8]

Prin urmare, in ciuda acestor presiuni, comisarii europeni nu pot fi nicidecum echivalati cu pozitia de reprezentanti nationali la Bruxelles. Dimpotriva, in marea majoritate a cazurilor, acestia actioneaza pe principiul impartialitatii; in caz contrar, Comisia s-ar transforma intr-o palida dedublare a Consiliului de Ministri. În acest sens, noile prerogative atribuite Presedintelui asupra compozitiei Comisiei si a distribuirii portofoliilor, precum si influenta Parlamentului, specializarea sectoriala si functionala a serviciilor tind sa ii determine pe comisari sa se orienteze mai degraba spre interesele propriilor portofolii decat spre cele nationale. De asemenea, chiar si efectul prevederilor ce interzic in mod formal primirea de instructiuni din partea statelor membre nu ar trebui sa fie subapreciat, astfel, in 2002, comisarul spaniol pentru Transport a fost aspru criticat pentru tentativa sa de a influenta politica de pescuit a Comisiei in interesul Spaniei.[9] Ratiunile pentru comisarii ce decid sa nu se subordoneze directiei stabilite de "acasa" pot fi deci la fel de numeroase: interesul pentru dezvoltarea creatiei europene, lispa ambitiei de a fi renominalizat, absenta intentiei de a se reintoarce in viata publica interna, existenta unui dezacord fundamental fata de pozitiile guvernului national.

În concluzie, comisarul european ideal ar trebui sa mentina un echilibru intre aceste doua linii, cea nationaa si cea europeana, respectand interesul national, dar lucrand "in interesul general al Comsiei". Astfel, va putea declara la incheierea mandatului ca a respectat declaratia solemna facuta la investire:

"Ma angajez in mod solemn:

Sa imi indeplinesc indatoririle in mod total independent, in interesul general al Comunitatii;

Sa nu cer sau sa urmez instructiunile niciunui guvern sau organizatii in indeplinirea indatoririlor mele;

Sa ma abtin de la orice act incompatibil cu indatoririle mele;

Iau in mod oficial la cunostinta despre datoria fiecarui stat membru de a repecta acest principiu si de a nu incerca sa ii influenteze pe membrii Comisiei in indeplinirea obligatiilor lor;

Ma mai angajez sa respect, atat pe durata mandatului meu, cat si dupa aceea, obligatiile care decurg de aici, si, in special, indatorirea de a da dovada de integritate si discretie in privinta acceptarii unor insarcinari sau beneficii dupa expirarea mandatului incredintat."[10]