Sfera administratiei publice locale

Sfera administratiei publice locale

Constitutia[1] reprezinta principalul izvor de drept in general si de drept administrativ,in special.In sens tehnic,juridic conceptual evoca actul politic si juridic fundamental al tarii.Ea reprezinta sursa directa sau indirecta pentru intreaga administratie publica ,ceea ce determina doctrina franceza sa consacre formularea de ,,bazele constitutionale ale administratiei publice " sau ,, fundamente constitutionale ale acesteia ",formulare pe care o folosim si noi Constitutia Romaniei, republicata[3], stabileste in capitolul V din titlul III, consacrat autoritatilor publice, dispozitii constitutionale si principii fundamentale care stau la baza intregii administratiei publice romanesti.

Potrivit acestor norme, administratia publica este reglementata prin cele doua sectiuni ale capitolului V din Constitutie, care determina, de altfel, cele ,,doua sfere cu regimuri diferite si anume, sfera administratiei publice centrale de specialitate si sfera administratiei publice locale'[4].

In acest context, se impune sa reamintim si dispozitiile art. 3, alin. (3) din Constitutie, referitor la teritoriul Romaniei, care prevede in mod expres ca ,,teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete. In conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii'.

Cat priveste administratia publica locala, ea este reglementata prin dispozitiile constitutionale ale art. 120-123, patru articole care prevad principiile de baza (art. 120), autoritatile comunale si orasenesti (art. 121), consiliul judetean (122) si prefectul (123).

Din acest punct de vedere, Constitutia Romaniei a adoptat o varianta intermediara de tehnica legislativa, in raport cu alte Constitutii europene, care, fie prevad tot un grup de patru norme, anume prevazute pentru colectivitatile teritoriale (de exemplu, art. 72-75 din Constitutia franceza), fie dispunand de capitole, sectiuni sau chiar titluri intregi, consacrate acestei materii (de exemplu, Grecia[5], Olanda , Spania , Italia , Portugalia , s.a.)

Administratia publica locala, conform dispozitiilor constitutionale ale articolului 120-123 pune in evidenta existenta a doua componente:serviciile publice centrale desconcentrate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul, pe care il consideram serviciul desconcentrat, ales si autoritatile administrative autonome ale comunelor, oraselor si judetelor care constituie administratia publica locala (aleasa).

Cu alte cuvinte, Constitutia Romaniei se limiteaza sa precizeze care sunt autoritatile administrative autonome locale, autoritatile administratiei de stat pe care le regasim la nivelul teritorial precum si principiile care se gasesc la baza raporturilor dintre acestea[11].

Aparent, in acest cadru, sfera administratiei publice locale poate fi circumscrisa la autoritatile administratiei publice locale si a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale, inclusiv a prefectului, autoritati locale prevazute de catre dispozitiile articolelor 121-123 din Constitutia Romaniei.

Analizand, insa, cu atentie, intentia legiuitorului constituant precum si dispozitiile constitutionale ale art. 120, care stabilesc principiile de baza ale administratiei publice locale din unitatile administrativ-teritoriale, principiul descentralizarii, autonomiei locale si pe cel al deconcentrarii serviciilor publice, constatam ca, sfera administratiei publice locale se circumscrie, in opinia noastra, la autoritatile administratiei publice locale, alese, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase, respectiv consiliile locale si primari, si consiliul judetean.

De altfel, in acest sens, sunt exprimate opinii si in doctrina romaneasca[12], precizeaza ca autoritatile administratiei publice locale sunt autoritati ale administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala, autoritati administrative autonome alese, ale comunelor, oraselor si judetelor[13].Desigur aici sunt avute in vedere consiliile locale, primarii de la nivelul comunelor si oreselor precum si consiliul judetean,ca elemente componente ale sferei administratiei publice locale

Referitor la cuprinderea in aceasta sfera a consiliului judetean, consideram ca ea apare fireasca, intru-cat acesta este definit ca autoritate a administratiei publice si inclusa, de catre legiuitorul constituant, in cadrul administratiei publice locale[15], aplicandu-i-se, ca atare, aceleasi stabilite de art. 120 din Constitutie, inclusiv cel al alegerii sale, prevazut, in mod expres prin art. 122, alin (2) din Constitutia Romaniei, republicata.

Rezulta, asadar, ca dispozitiile constitutionale ale art. 121 si 122 reflecta pe deplin intentia legiuitorului constituant privitoare la autoritatile publice locale, care se circumscriu in sfera administratiei publice locale, sfera determinata si caracterizata, in principal, de existenta si aplicarea principiului autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice. precum si a celui al alegerii autoritatilor publice locale componente[16]. In acest sens, observam ca legiuitorul constituent a determinat sfera administratiei publice locale, in sens restrans, circumscriind-o la autoritatile administratiei publice locale alese, deja mentionate.

Analizand administratia publica locala din perspectiva legiuitorului organic, constatam ca acesta a inteles sa o exprime nu numai prin autoritati administrative autonome, alese (consiliile locale, primarii si consiliul judetean), ci si prin includerea comisiilor mixte formate din consilieri locali, functionari publici si alti specialisti, a asociatiilor de dezvoltare intercomunitara, a administratorului public, a institutiilor, serviciilor publice de interes local si a aparatului de specialitate a primarului a functionarilor publici[18] cat si a presedintelui consiliului judetean.

Un punct de vedere apropiat este exprimat si in literatura de specialitate, conform caruia administratia publica locala cuprinde, potrivit Constitutiei autoritatile comunale si orasenesti (consiliile locale si primarii), consiliile judetene si serviciile publice organizate in subordinea ori sub autoritatea acestor autoritati publice.[19] Autonomia acestor autoritati colegiale rezida si in auto-organizarea lor, activitatea deliberativa si dezbaterile consiliilor desfasurandu-se intr-un cadru precizat de propriile regulamente de functionare, in limita competentelor conferite de lege.[20]

In acest context, avand in vedere conditiile implicite precizate de legiuitorul constituant, observam totusi ca in viziunea legiuitorului organic exista unele diferente in ceea ce priveste sfera administratiei publice locale, referindu-ne aici, in special, la includerea asociatiilor de dezvoltare intercomunitara, a institutiilor si serviciilor publice locale, a administratorului public sau a functionarilor locali, care nu au calitatea de autoritati publice locale.Aceasta nu inseamna ca ele nu pot face parte din administratia publica locala, opinie deja exprimata. Raspunsul nu poate fi decat pozitiv, si se datoreaza faptului ca, chiar evident nu sunt autoritati publice locale, legiuitorul organic le defineste ca mijloacele de actiune[21],proprii acestora, indispensabile pentru functionarea administratiei publice locale si ca atare, nu ar putea ramane in afara sferei administratiei publice locale (in sens larg).

Cat priveste presedintele consiliului judetean. potrivit legii organice, acesta este autoritate administrativa, care realizeaza conducerea operativa[22], o conducere permanenta, si prezinta caracteristici ce ofera argumente suficiente pentru al putea include in sfera administratiei publice locale (in sens larg)[23].

Administratia publica locala asa dupa cum rezulta din dispozitiile constitutionale si cele ale legilor organice, cuprinde si alte autoritati administrative si institutii publice si, ca atare se pune problema daca legiuitorul constituant si cel organic a intentionat ca si acestea sa fie incluse in sfera administratiei publice sau pot fi aduse argumente indestulatoare care sa nu conduca la aceasta concluzie.

Astfel, in primul rand, avem in vedere institutia Prefectului, care, prin dispozitiile 123, din sectiunea a 2-a a capitolului V, titlul III din Constitutia Romaniei, republicata, si Legii privind institutia prefectului,nr.340/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, reglementata in cadrul administratiei publice locale, fapt ce ne-ar indreptati sa o consideram autoritate a administratiei publice locale,

Institutia , in prezent, constatam ca nu mai este reglementata de dispozitiile legi administratiei publice locale, ci de un act normativ distinct care o organizeaza si ii determina functionarea. Ca atare,prefectul este, in acest context constitutional,o autoritate deconcentrata si, potrivit legii sale organice, un inalt functionar public[24], neutru din punct de vedere politic.

Prefectul este considerat insa, de cei mai multi autori, ca ,,autoritate desconcentrata in judete', a Guvernului, sau ,,autoritate administrativa de tutela', ori autoritate de tutela administrativa pentru supravegherea respectarii legii de catre autoritatile administratiei publice locale, ori autoritate administrativa ce lucreaza ca reprezentant al Guvernului in judete si in municipiul Bucuresti, sau, in sfarsit, ca ,,organ al administratiei teritoriale de stat'.

Analizand dispozitiile constitutionale[25] si cele legale , constatam ca Guvernul numeste cate un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti, ca reprezentant al sau pe plan local fapt ce demonstreaza ca prefectul este intr-adevar o veritabila autoritate administrativa, dar, nu a administratiei publice locale, ci,analizand opiniilor autorilor mentionati, a administratiei centrale.Prefectul are rolul de a coordona si supraveghea servicile publice ale ministerelor si ale celelalte autoritati ale administratiei care functioneaza in judetul respective[27]. In judetele cu o suprafata intinsa ,cu localitati numeroase sau care sunt amplasate la distante mari fata de municipiul resedinta de judet ,prefectul poate organiza prin ordin ,oficii prefecturale care sunt conduse de un director .Mai exact o autoritate administrativa desconcentrata a administratiei publice centrale, Guvernul, pentru exercitarea tutelei administrative, iar, in raport cu administratia publica locala, o autoritate administrativa de tutela si de control administrativ, aceasta fiind, in principal si menirea pentru care legiuitorul constituant a prevazut institutia prefectului in art. 123 din sectiunea a 2-a a capitolului V, ,,Administratia publica locala".

Consideram, de asemenea, ca nici institutia ,,primariei', nu poate fi cuprinsa in sfera administratiei publice locale. Aceasta ,structura functionala cu activitate permanenta'[29]instituita de legiuitorul organic in cadrul sectiunii a 2-a a capitolului IV ,Institutile, serviciile publice de interes local si aparatul de specialitate al primarului din 'Legea nr.286/2006, formal, ar putea fi apreciata si ea ca o structura componenta a sferei administratiei publice locale.

La o analiza mai atenta observam ca aceasta institutie publica nu este o autoritate a administratiei publice locale,ci este,asa cum o defineste insasi legea o ,,structura functionala cu activitate permanenta " al carei scop este sa duca ,,la indeplinire hotararile consiliului local ,solutionand problemele curente ale colectivitatiilor locale[30]