Statutul functionarului public al Comunitatilor Europene

Statutul functionarului public al Comunitatilor Europene

Notiunea[1] de "statut" provine din latinescul statutum care deriva din verbul statuere - a statua, a decide, a ordona si are semnificatia ca "indica natura insasi a situatiei functionarului".Dar ea mai presupune, si un sens restrans, prin care se desemneaza textele in care sunt grupate principalele dispozitii aplicabile la toti functionarii sau ansamblului functionarilor dintr-un sector sau compartiment.

Prin statut al functionarilor publici intelegem ansamblul de reguli referitoare la situatia juridica a functionarilor, care formeaza dreptul comun al functionarilor publici.

Adoptarea unui statut a influentat regimul general al functiei publice comunitare, deoarece cum se sustine in mod intemeiat despre statutul functionarilor nationali, si asertiunea este valabila si in ceea ce-i priveste pe cei comunitari, statutul general este un cadru global, in interiorul caruia se integreaza corpuri sau cadre de functionari.

Totodata statutul are menirea sa grupeze principalele probleme pe care le presupune conditia juridica a salariatului, a functionarului public sau a altei categorii de personal.

Regimul functionarului public european a imprumutat unele din dimensiunile regimurilor nationale ale functionarilor publici, peste care s-au suprapus elemente deduse din faptul ca el isi desfasoara activitatea intr-un spatiu pe care doctrina comunitara il denumeste teritoriu comunitar.

Astfel traditia europeana, reproduce traditia necesara pentru situatia internationala, dar este franata prin ezitarile relative la metodele de urmat si duce la rezultate complexe.

Conform art.1 din Statutul functionarilor si altor agenti ai Comunitatilor Europene: "Este functionar al Comunitatilor, in sensul prezentului statut, orce persoana care a fost numita in conditiile prevazute de statut intr-o functie permanenta intr-una din institutiile comunitare printr-un act scris de autoritatea investita cu putere de numire din aceasta institutie".Aliniatul al doilea prevede ca definitia se aplica si persoanelor numite de organisme ale Comunitatii, carora li se aplica prevederile prezentului statut conform legilor Comunitatii prin care acestea sunt infiintate.Din definitia precizata, desprindem concluzia ca dobandirea statutului de functionar european este determinata de existenta unui act de numire emis de autoritatea competenta.

Constatam astfel ca functionarii sunt recrutati printr-un act unilateral al autoritatii competente si se supun dreptului comunitar in exclusivitate.

Competenta de numire a unui functionar international nu poate rezulta decat dintr-un document international, care, prevazand existenta functionarului, stabileste si autoritatea care va trebui sa-l numeasca.

Autoritatea care va exercita "puterea de numire" urmeaza sa fie desemnata de catre fiecare organism al Comunitatii.Ca regula, presedintele fiecarei institutii reprezinta, pentru institutia respectiva autoritatea investita cu putere de numire.

In mod obligatoriu, actul de numire va trebui sa precizeze data de la care incepe sa produca efecte juridice dar nu poate fi anterioara momentului in care persoana interesata intra efectiv in functie.Actul de numire confera functionarului comunitar o situatie juridica statutara si reglementara.Orce numire nu se poate face decat cu privire la un post vacant.Aceeasi conditie este impusa si in cadrul promovarii.

Din definitia pe care o regasim in art.1 a (96) din Statut, rezulta urmatoarele trasaturi ale functionarului public al Comunitatilor Europene:

a.        functionar public este persoana care ocupa o functie publica in cadrul institutiilor Comunitatilor Europene;

b.       permanenta functiei, Statutul prevazand ca numirea se face intr-o functie publica permanenta;

c.        pentru dobandirea statutului de functionar public european persoana trebuie sa indeplineasca conditiile prevazute de Statut;

d.       actul de numire intr-o functie a Comunitatilor este emis de autoritatea investita cu putere de numire;

e.        statutul se aplica in egala masura personalului Comunitatilor, cat si personalului numit in cadrul acelor organisme ale Comunitatii, care poarta denumirea traditionala de agenti, precum si personalului care isi desfasoara activitatea in cadrul Comitetului Economic si Social, Comitetului Regiunilor, Mediatorul Uniunii Europene si Supraveghetorul protectiei datelor.

1. Drepturile si libertatile fundamentale ale functionarului comunitar

Functionarii publici comunitari beneficiaza de mai multe drepturi si libertati si anume:

I. Functionarii beneficiaza de libertatea de opinie si de expresie.

In doctrina occidentala, se sustine ca dreptul la opinie al functionarului public trebuie analizat diferit, in timpul serviciului si in afara serviciului.

In timpul serviciului, functionarul public este tinut de obligatia de neutralitate, care ii impune sa dea dovada de loialitate fata de instiutie, de stat.

In afara serviciului, dreptul la opinie este circumstantiat de obligatia de rezerva, si de masura in exprimarea opiniilor sale.

De altfel, doctrina occidentala recunoaste ca una din indatoririle functionarului public pe cea de rezerva si de discretie.

Consideram ca aceste idei sunt valabile si in ceea ce priveste regimul functionarului comunitar.

Functionarului public comunitar ii este recunoscut un drept de opinie si de exprimare, care trebuie insa exercitat cu respectarea obligatiei de loialitate fata de institutia comunitara careia ii apartine, precum si de obligatia de rezerva si discretie.

II. Functionarul comunitar beneficiaza de dreptul de asociere, ei pot fi astfel membri ai organizatiilor sindicale si profesionale ale functionarilor comunitari.

Dreptul de asociere in organizatii de tip sindical reprezinta un drept fundamental al cetateanului, recunoscut si garantat si functionarului public de legislatiile nationale.

III. Desi nu este prevazut in mod expres de Statut, dreptul la greva este recunoscut functionarilor comunitari.

In prezent in Europa exista patru categorii de tari, din punct de vedere al recunoasterii sau nu, pentru functionarii publici, a acestui drept fundamental:

tari unde este in continuare interzisa greva functionarilor cum ar fi Danemarca, Germania, Portugalia, Belgia;

tari in care regasim o interdictie generala a grevei in serviciile publice, cu posibilitatea interventiei, in caz contrar, a unor sanctiuni disciplinare sau chiar penale;

tari in care, desi dreptul la greva nu este prevazut expres, exercitiul lui nu antreneaza interventia unor sanctiuni, exemplu Irlanda sau Regatu Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord;

tari in care este recunoscut liberul exercitiu al dreptului la greva al functionarilor publici, cu precizarea existentei unei categorii de functionari carora le este interzisa greva, de regula politistii, in tari precum Spania, Franta, Grecia, Luxemburg si Italia.

IV. Functionarilor comunitari le este recunoscut dreptul fundamental la concediul anual de odihna, care are o durata de 24 de zile lucratoare, la aceasta adaugandu-se un numar de zile suplimentare, care se stabileste in functie de diferite criterii (varsta, grad).

Dreptul la concediu mai poate imbraca, in afara concediului de odihna, si alte doua forme:

concediu pe perioada cand functionarul indeplineste o functie electiva;

concediu pentru cresterea unui copil mai mic de 5 ani sau handicapat.

V. Un drept important recunoscut functionarilor europeni este acela de a candida la functiile elective.In cazul in care a fost ales intr-o astfel de functie, sunt doua solutii, la care se recurge si in functie de dificultatea functiei respective, si anume:

functionarul sa indeplineasca, prin cumul, atat functia publica cat si cea electiva, codul vorbind despre "mentinerea  in activitate a functionarului";

functionarul sa fie considerat in concediu pe o durata egala cu cea a mandatului electiv.

In sistemele nationale din Europa privind functia publica regasim o diversitate de situatii, din punc de vedere al recunoasterii, pentru functionarii publici, a dreptului de a participa la o functie electiva.

Astfel in Anglia prezinta particularitatea existentei mai multor categorii de functionari, din punct de vedere al aptitudinii de a putea fi alesi intr-o functie cu caracter electiv, si anume:

salariatii si muncitorii manual, care nu cunosc nici o restrictie in a participa la activitati politice sau electorale;

persoane care pot participa la activitati nationale sau locale cu caracter politic sau electotal numai daca au obtinut o autorizare prealabila in acest sens.

inaltii functionari "cadrele", in care sunt inclusi cei care au un grad similar unui ministru sau a caror activitate implica un contact important cu publicul si carora le este interzis sa se angajeze in activitati politice sau elective cu caracter national.Ei pot insa cere autorizare pentru a se implica in activitati de acest gen, insa la nivel local.

Situatia este fundamental schimbata in Franta si Germania, unde reglementarile legale determina nu doar legatura, ci chiar suprapunerea intre activitatea din administratie si activitatea politica a functionarilor.

VI. Functionarilor comunitari le este recunoscut dreptul la cariera.

Problemele care privesc cariera functionarilor europeni cad in competenta comitetului de personal.Pentru a-si indeplini rolul, Comitetului trebuie sa-i fie comunicate informatiile care vizeaza modul in care prevederile Statutului si ale celorlalte reglementari sunt duse la indeplinire, dificultatile aparute, astfel incat sa devina competent in a formula solutiile care se impun pentru rezolvarea problemelor, pentru imbunatatirea conditiilor de serviciu ale functionarilor, pentru organizarea si functionarea diferitelor structuri ale institutiilor comunitare.

O cariera normala ingaduie agentilor europeni sa avanseze in interiorul aceleiasi categorii, cu aspecte specifice pentru fiecare dintre ele.

Daca functionarul doreste sa indeplineasca o functie exterioara celei comunitare, trebuie sa anunte printr-o cerere, aprobata de persoana abilitata din structura careia apartine.

VII. Functionarilor comunitari le este recunoscut dreptul la pensie.

Dreptul la pensie este recunoscut sub cele doua forme clasice ale sale, cunoscute si in legislatia romaneasca.Pensionarea la cerere se poate solicita cand a implinit varsta de 60 de ani, iar pentru o vechime de 35 de ani, cuantumul pensiei este calculat la 70% din retributia de baza.

Pensionarea pentru limita de varsta se face din oficiu, la implinirea varstei de 65 de ani.

VIII. Dreptul la perfectionarea pregatirii profesionale

Pe parcursul derularii unei cariere europene un rol cu totul special il are pregatirea profesionala a functionarului.Nu este de conceput ca persoana care ocupa o functie europeana sa stagneze din punct de vedere al devenirii, sa se mentina la stadiul in care se gasea in momentul in care a fost investit cu o astfel de functie.

Si in sistemele nationale ale functiei publice regasim o veritabila politica prin care se urmareste sa se ofere functionarilor, de-a lungul intregii lor cariere, un sistem de formare profesionala care sa le permita sa se adapteze nevoilor postului pe care il ocupa, sa se perfectioneze si sa acceada spre posturi superioare.

IX. Functionarul comunitar are dreptul sa fie remunerat pentru activitatea prestata.

Salariile sunt stabilite pe grade, si in interiorul gradului pe esaloane (trepte).Avansarea catre esalonul superior se face in mod automat din doi in doi ani.Fiecare grad are cite 8 esaloane, existand si unele exceptii (exemplu gradele A1, A2, directori si consilieri, unde exista doar 6 esaloane).

X. Functionarul comunitar are dreptul la protectie sociala.Acest drept ii vizeaza si pe membrii familiei functionarului.

XI. Dreptul la ajutor si asistenta a functionarului public din partea Comunitatilor

Regimul acestui drept special si specific functionarilor comunitari presupune urmatoarele dimensiuni:

din modul de formulare "Comunitatile asista functionarii", desprindem concluzia ca textul nu prevede o latitudine, ci o obligatie a comunitatilor;

obiectul acestui ajutor si asistente il reprezinta orce urmarire impotriva autorilor unor fapte de amenintari, ultraje, injurii, defaimari sau atentate impotriva persoanei si bunurilor functionarului sau membrilor familiei sale care sunt insa legate de calitatea de functionar;

XII. Dreptul de a-i fi comunicata in scris orce decizie cu caracter individual care il priveste pe functionar

Dezvoltand aceasta regula aplicabila cu precadere in ceea ce priveste raspunderea functionarului art. 25 alin. 2 din Statut prevede ca toate deciziile luate in aplicarea statutului trebuie comunicate functionarului in cauza.Deciziile trebuie de asemenea motivate, forma scrisa fiind impusa din urmatoarele considerente:

pentru a constitui mijloc de proba;

pentru a asigura "securitatea juridica" respectiv fundamentarea pe motive juridice a unei masuri date, preintampinand astfel arbitrariul. 

Si in dreptul national al functiei publice regasim obligatia de comunicare a dosarului, notiune prin care se evoca totalitatea elementelor concretizate in acte administrative, inscrisuri cu diferite valori juridice care vizeaza situatia administrativa a unui functionar, numerotate, inregistrate, si clasate fara discontinuitate.In acest dosar nu-si poate avea locul opiniile sau activitatile politice, sindicale, religioase sau fiziologice ale functionarului.

2. Indatoririle functionarului comunitar

Exercitiul obligatiilor functionarilor este guvernat de aceleasi principii aplicabile si in materia drepturilor, care au deplina aplicabiliate.

Conform documentelor comunitare, practicii Uniunii si jurisprudentei Curtii Europene se identifica urmatoarele obligatii :

I. Indatorirea de independenta si neutraliate a functionarului international fata de orce alta autoritate decat organizatia care l-a angajat.Reprezina prima dintre obligatiile prevazute de Statut in articolele 11, 12, 13, 14 si se concretizeaza in mai multe aspecte:

Interdictia de a solicita sau accepta instructiuni de la alt guvern, autoritate, sau persoana exterioara institutiei;

Interdictia de a nu accepta din partea nici unui guvern sau sursa exterioara institutiei careia ii apartine a distinctiei onorifice, un favor, un dar, o remuneratie de orce natura, fara autorizarea expresa acordata de autoritatea investita cu putere de numire;

Interdictia de a primi, in mod direct sau indirect, da la institutiile supuse controlului institutiei comunitare careia ii apartine sau aflate in relatie cu aceasta, interese de natura si cu o semnificatie care sa-i compromita independenta in exercitiul functiilor sale;

Regimul activitatilor desfasurate de functionarul public in afara institutiei careia ii apartine.Acest regim juridic special reprezinta si el o dimensiune a indatoririi de neutraliate, si include urmatoarele aspecte: vizeaza orce activitate exterioara comunitatilor, remunerata sau nu, sau un mandat exercitat in afara acestora, functionarul in discutie trebuie sa solicite autorizatie de la autoritatea investita cu putere de numire; autoritatea respectiva poate sa refuze emiterea autorizatiei; in situatia in care activitatea ce urmeaza a fi desfasurata de functionar este de natura sa-i afecteze independenta sau sa-i prejudicieze activitatea comunitara.

Indatorirea de independenta vizeaza nu doar pe functionar ci si pe familia sa.Atfel in cazul in care sotul (sotia) functionarului exercita, cu titlu profesional, o activitate lucrativa, functionarul este obligat sa aduca la cunostinta autoritatii investite cu putere de numire acest lucru.Autoritatea respectiva va analiza situatia, si in cazul in care va ajunge la concluzia ca activitatea respectiva este incompatibila cu cea a functionarului, iar cel care o desfasoara nu-i va pune capat intr-un termen determinat, va putea sa opteze pentru una din urmatoarele solutii: mai intai va solicita avizul comisiei paritare pentru situatia creata; apoi va decide soarta functionarului comunitar, cu privire la care poate lua masura mutarii intr-un alt post, mentinerii in functie sau a demiterii din oficiu;

Conservarea independentei functionarului comunitar impune abtinerea de la orce activitate care ar putea sa-i compromita aceasta independenta, pe de o parte, iar, pe de alta parte, consultarea autoritatii investite cu putere de numire asupra oricarei posibile situatii care ar putea afecta aceasta independenta.

II. Indatorirea de rezerva si de discretie.Aceasta indatorire ii interzice functionarului public divulgarea informatiilor de care are cunostinta din exercitarea functiei sale.

Din punct de vedere al continutului ei, ea vizeaza orce informatie de care functionarul ia cunostinta in exercitiul functiei sau cu ocazia exercitarii acestei functii.Ea mai vizeaza totodata interdictia de a comunica unei persoane necalificate orce cunostinta, orce document sau informatie care nu trebuie facuta publica.Aceasta obligatie subzida atat in timpul exercitarii functiei, cat si dupa incetarea raportului de functie publica comunitara.

III. Indatorirea de a se achita de sarcinile functiei cu maxim de cunostinta profesionala revine oricarui functionar, indiferent ca isi desfasoara activitatea intr-o activitate publica nationala sau in cadrul unui organism international.

Articolul 60 din Statut obliga functionarii comunitari sa fie prezenti la serviciu, nefiind acceptata absentarea decat in cazuri de boala sau accident.

Orce absenta a functionarului comunitar, alta decat cea determinata de boala sau accident, trebuie sa fie aprobata de catre functionarul ierarhic.

IV. Obligatia de supunere este prevazuta in majoritatea statutelor de personal.Referitor la regimul supunerii functionarului comunitar, analiza articolului 21 (24), care prevede, in egala masura conditii dar si limite, atrage identificarea urmatoarelor dimensiuni:

Functionarul comunitar, in functie de locul pe care il ocupa in ierarhia din care face parte, este tinut sa fie supravegheat si sfatuit in permanenta de superiorii sai;

Functionarul comunitar, este in egala masura, responsabil si raspunzator pentru modul in care isi indeplineste sarcinile ca ii sunt incredintate;

Functionarul comunitar caruia i s-a incredintat sarcina de a face sa mearga un serviciu, este raspunzator fata de sefii autorizati care i-au incredintat respectiva sarcina si de modul in care executa ordinile care i-au fost date;

Responsabilitatea functionarului subordonat nu exclude o responsabilitate a sefului ierarhic insusi, care deriva din competenta subordonatilor sai dar si din propria competenta de a coordona activitatea acestora;

Functionarul comunitar este obligat sa execute ordinile primite de la superiorii ierarhici;

In cazul in care functionarul reclama ca ordinul este afectat de nelegalitate sau ca executarea lui ar putea antrena anumite inconveniente grave, acestuia ii incumba urmatoarele obligatii:

sa exprime superiorului ierarhic in scris opinia cu privire la caracterul ordinului respectiv;

daca superiorul ierarhic ii confirma tot in scris, necesitatea executarii ordinului, atunci functionarul trebuie sa-l puna in executie;

obligatia punerii in executie a unui asemenea ordin nu functioneaza in cazul in care este contrar legii penale sau normelor de securitate aplicabile.

V. Obligatia de fidelitate a functionarului european.In toate tarile din Uniunea Europeana se consacra obligatia functionarului public de a fi loial natiunii pe care o slujeste, institutiilor democratice ale acesteia si in particular, institutiei in care este numit.

VI. Obligatia unui comportament profesional corespunzator.Desi nu este analizata de sine statatoare in doctrina si nici prevazuta ca atare in Statut, este necesar ca ea sa fie avuta in vedere atat in regimul functionarilor nationali cat si in cel al functionarilor comunitari si internationali.

VII. Obligatia de domiciliu.In articolul 20 din Statut, intr-o formulare extrem de concisa si categorica institue, pentru functionarul comunitar, obligatia de a locui in locul in care se exercita functia care i-a fost incredintata sau la o distana corespunzatoare care sa nu-l deranjeze in exercitarea atributiilor sale.

VIII. Obligatia de a repara prejudiciile cauzate comunitatii prin faptele sale personale grave.Articolul 20 din Statut o consacra dupa cum urmeaza:

Obligatia este fundamentata pe fapte pe care functionarul le comite in exercitiul sau cu ocazia exercitarii prerogativelor de functie publica;

Interventia acestei raspunderi este conditionata de emiterea unei decizii motivate si cu respectarea formalitatilor aplicabile in materia raspunderii disciplinare;

Competenta de a emite decizia apartine autoritatii investite cu putere de numire;

Curtea de Justitie a comunitatilor are competenta deplina de jurisdictie in a se pronunta asupra litigiilor nascute de interventia acestei forme de raspundere.

IX. Indatorirea de moralitate.Puterea pe care functionarul este investit si prestigiul atasat situatiei sale, interzic sa i se ofere deplina libertate in viata privata.

Moralitatea vietii private a functionarului public face parte din obligatiile generale ale acestuia, indiferent ca ne raportaam la functionarii nationali sau la cei internationali.

In articolul 12 din Statut este instituita obligatia prin care functionarului comunitar ii este interzis sa savarseasca vreun act sau sa se exprime in public de o maniera in care ar afecta demnitatea functiei sale.

O asemenea indatorire face parte din categoria celor care vizeaza atat perioada exercitarii functiei publice, cat si dupa incetarea raportului de functie publica comunitara.Astfel articolul 16 din Statut il obliga pe functionar ca dupa incetarea functiei sale sa respecte indatorirea de onestitate si delicatete, atunci cand este pus in situatia de a accepta anumite functii sau anumite avantaje.

X. Efectuarea controlului medical anual reprezinta o obligatie a fiecarui functionar comunitar.Exercitarea unei functii intr-un organism european presupune nu doar disponibilitati intelectuale, pregatirea necesara in scopul indeplinirii ei, ci si o stare de sanatate fizica si psihica adecvata.