EVOLUTIA REGLEMENTARILOR PRIVIND ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE IN ROMANIA

Evolutia reglementarilor privind organizarea si functionarea administratiei publice in Romania

Istoria tarii noastre demonstreaza fara drept de tagada, ca teritoriul Romaniei a locuit din cele mai vechi timpuri, iar populatia care a trait pe acest teritoriu a urs toate etapele principale din istoria omenirii [1] si, odata cu aceasta, o viata anizata administrativ, la nivel local

Ceea ce vom urmari in sectiunea de fata, este a evidentia evolutia reglementarilor ale, consacrate desavarsirii organizarii teritoriala a administratiei romanesti, ca punct plecare pentru analiza structurilor administrative pe nivele de administratie si a rturilor dintre acestea.

Administratia centrala

Pentru prezentarea in succesiune istorica a evolutiei raporturilor dintre inistratia centrala si administratia locala, am' ales ca modalitate, o analiza

"cronologica' a etapelor parcurse de reglementarea administratiei publice in general aspect constitutional si legal, de natura a permite surprinderea elementelor specifice de continut a modului de organizare si functionare al acestor autoritati administrative. De asemenea, vom avea in vedere si organizarea administrativ teritoriala a tarii noastre in contextul intregirii nationale, care este de natura a evidentia evolutia inistratiei publice din Romania, in.stransa dependenta cucontextul.european in care evoluat.

Vom desprinde in aceasta analiza "istorica'. a evolutiei administratiei publice si olutia celor doua principii fundamentale de organizare si functionare al acesteia: centralizarea si descentralizarea

Perioada istoriei moderne in Romaniei

Ca o continuare a Conventiei ruso-turce de la Akkerman din 1826, Tratatul de la Adrianopole a consfintit, printr-un 'act aditional ', angajamentul celor doua puteri, de a acepta regulamentele referitoare la organizarea administrativa interna a Tarii omanesti si a Moldovei, elaborate de doua comisii autohtone .

Regulamentele organice, au inceput sa-si produca efecte dupa aprobarea lor Curtea de la Sant-Petersburg si respectiv adoptate de Adunarile obstesti extraordinare 01/13 iulie 1831 in Tara Romaneasca si 1/31 ianuarie 1832, in Moldova.[3]

Regulamentele organie sunt recunoscute in doctrina romaneasca, ca fiind primele 'Constitutii modeme' ale Principatelor romane.

Acestea consacrau pentru prima oara in dezvoltarea statala romaneasca, principiul separatiei puterilor in stat, reprezentata prin:

- puterea legislativa ce revenea Adunarii obstesti (ordinare);

- puterea executiva-domnul pamantean ales in fiecare tara de Adunarea obsteasca extraordinara;

- puterea judecatoreasca, reprezentata de tribunale judetene, instante de ape ,procuratura si corpul de asociatie si, ca instanta suprema, Inaltul Divan Domnesc.

Din perspectiva temei noastre de studiu, retinem ca puterea executiva era concentrata in mainile Domnului, el fiind responsabil de faptele sale in fata adunarii.

Subordonatii lui erau demnitarii care conduceau departamentele aflate sub directa subordonare a puterii centrale.

Cei 6-8 demnitari numiti de domn (principe), alcatuiau ,,sfatul ministrilor' si erau direct subordonati puterii centrale.

Iata asadar, ca o prima constatare, faptul ca' guvernul', ca autoritate publica a statului cu pozitia sa actuala, a aparut mult mai timpuriu decat administratia ministeriala sau departamentala.

Ministrii, conducatorii departamentelor erau deci subordonati nemijlocit sefului statului, intre ei nefiind nici-o alta autoritate publica.

Constituirea primului 'guvern unitar' la 22 'ianuarie/3 februarie 1862, condus de Barbu Catargiu a avut opt ministere: afaceri din launtru, afacere straina, finante, lucrari publice, justitie, culte si instructie publica, razboi, control.

Tot in aceasta perioada, in 1864 s-a adoptat Legea privind infiintarea Consiliului de Stat, prezidat de Domn, avand competenta de a elabora, la solicitarea Guvernului, proiecte de lege, ori sa acorde consultanta executivului.

Statutul dezvoltator al Conventiei de le Paris (1864) este un alt document cu valoare constitutionala pentru Principatele Unite . Aceasta noua constitutie a pastrat principiul separatiei puterilor in stat, sporind, totodata, .prerogativele domnului, dar accentuand in acelasi timp nemultumirile reprezentantilor burgheziei in ascensiune.

Un rol important in evolutia administratiei din Romania, l-a avut Constitutia din 1866[5], prima lege fundamentala moderna de sorginte romaneasca, stiut fiind faptul ca toate actele precedente au fost elaborate si aplicate sub stricta jurisdictie internationala.

De inspiratie belgiana[6] , Constitutia a fost promulgata· de principele Carol, la 13 iulie 1866 si avea 8 titluri: teritoriul drepturilor cetatenilor, puterile statului, finantele, puterea armatei, dispozitiile generale, reVIZUIrea Constitutiei, dispozitii tranzitorii si suplimentare.

Puterea executiva si de aceasta data apartinea Domnului si Guvernului. Prerogativele conducatorului statului sunt sporite, in sensul ca acesta: sanctiona si promulga legea; incheia conventii cu alte state; emitea regulamente de aplicare a legii; confirma in toate functiile publice; era seful armatei; conferea grade militare si decoratii; acorda amnistie politica; diminua sau anula pedepsele, etc.

In Capitolul 1 'Despre Domn si ministrii' se stipula ca Domnul numeste si revoca ministrii si poate sa-i trimita in judecata.

Guvernul era format din ministrii si era condus de un presedinte care era reprezentat de un ministru stabilit de rege sa formeze cabinetul.

Constitutia din 1866 nu prevede functia de prim ministru, iar numarul ministrilor a crescut in mod constant dupa 1866. De asemenea, in multe situatii, Guvernul prevala fata de Parlament, regele avand posibilitatea sa-i acorde sefului guvernului calitati si imputerniciri speciale.

Dintre ministere, amintim: ministerul de interne, de finante, al afacerilor externe, justitiei, apararii, de razboi, educatiei, agriculturii si domeniilor industriei si comertului, sanatate.

Ministrii erau numiti si revocati de seful statului, in fata caruia raspundeau pentru faptele proprii. Ministrii contrasemnau actele regelui in domeniile lor de activitate, fiind raspunzatori pentru realizarea acestora. Atat Adunarea Deputatilor, Senatul, cat si regele, aveau posibilitatea de a-i deferi justitiei (Inaltei Curti de Casatie si Justitie), pe 'ministrii ce se faceau vinovati de incalcari ale legii tarii, sau pentru alte cauze.

Cu unele modificari din anii 1879, 1884, 1917, Constitutia din 1866 a ramas valabila pana in 1923.

Retinem asadar, ca trasaturi ale administratiei centrale in perioada analizata urmatoarele:

- pe teritoriul Romaniei exista o administratie centrala departamentala, condusa de ministrii cu mult inaintea organizarii guvernului ca organ de stat.

De altfel, chiar in Regulamentele organice, regasim demnitati si functii care s-au nascut din transformarea unor ranguri boieresti in functii publice . Astfel, 'Marele vornic din launtru ', avea competenta in problemele interne, agricultura, invatamant, sanatate si 'Marele vistiernic' se ocupa de finante, industrie si comert ' secretarul statului' era seful cancelariei, 'marele logofat al credintei' se ocupa de culte, iar ' marele spatar' ,de armata.

-numeric, administratia departamentala creste cu orice modificare constitutionala.

Am retinut deja, ca dupa Unirea din 1859, administratia departamentala insuma 8 ministere, pentru ca numarul acestora sa sporeasca prin aparitia ministerului controlului, in 1864 infiintarea Curtii de Conturi, Ministerul Domeniilor in 1883, si pana la 13 in 1923.

Perioada antebelica care coincide cu etapa premergatoare Marii Uniri, nu cunoaste modificari semnificative, de continut, in materia administratiei publice ,centrale, ministeriale, cu exceptia schimbarilor de denumiri, comasari intre ministere sau reorganizari. De altfel, aceasta perioada a urmarit mai mult desavarsirea Unirii si asigurarea unei administrari tranzitorii in teritoriile unite, (in 1918) cu statul roman, care de altfel functioneaza ' de jure ', pana in 1920.

Perioada interbelica

Prefacerile si transformarile structurilor in administratia publica incep a se face resimtite dupa adoptarea Constitutiei din 1923.[7]

Pentru prima oara in reglementarea puterii executive din Romania se face referire la 'Guvern', 'Guvernul exercita puterea executiva in numele Regelui'. Acesta era alcatuit din mai multi ministrii care reuniti, alcatuiesc 'Consiliul de Ministrii', prezidat de un presedinte desemnat de Rege cu formarea guvernului.

Iata asadar ca se consacra institutia Guvernului, dar nu si primul ministru.

Intrucat puterea executiva apartinea regelui si guvernului, acesta din urma raspundea politic in fata Parlamentului, penal in fata Curtii de Casatie si Justitie si civil dupa aprecierea cetatenilor.

Examinarea acestor reglementari, conduce la concluzia ca 'notiunea de guvern nu este sinonima cu cea de consiliu de ministri' .[8]

Astfel, sfera de cuprindere a celor doua autoritati este diferita, din consiliul de ministri fac parte numai ministrii, in timp ce, din guvern pot face parte secretarii de stat si subsecretarii de stat.

Potrivit normei constitutionale, ministrii puteau fi anchetati, la solicitarea deputatilor si senatorilor, interpelati de Parlament, primeau petitii de la cetateni prin alesii acestora in Reprezentanta Nationala, iar in cazuri deosebite, se putea dispune demiterea, urmarirea lor penala si chiar condamnarea lor.

Potrivit legii de organizare a ministerelor din 1929, existau 10 ministere: interne, exteme, finante, justitie, instructie publica si culte, armata, agricultura si domenii, industrie si comert, lucrari publice si comunicatii, munca, sanatate si ocrotire sociala.

Anul 1938, marcheaza inlaturarea dictaturii regale si totodata, adoptarea unei noi constitutii. Desi aceasta mentine formal principiul separarii puterilor in stat, pozitia monarhului este din plin consolidata. De aceasta data, rolul guvernului nu, se mai regaseste de vreme ce puterea executiva se exercita de rege, prin ministrii sai.

Monarhul numea guvernul, iar raspunderea politica a ministrilor subzista numai fata de Rege.

Perioada 1940-1944, cunoscuta ca perioada dictaturii militare, a avut drept consecinta, suspendarea constitutiei, puteri depline revenind consiliului de ministrii, prin presedintele sau.

Presedintele consiliului de ministrii era acela care numea ministrii, care la randul lor erau raspunzatori de actele lor si puteau fi trimisi in judecata in fata Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Executivul astfel instituit in perioada 1940-1944, si mai cu seama cel condus de Antonescu, din 1941, a condus statul ,fara Constitutie si fara Parlament, intreaga onsabilitate revenind acestuia, materializata prin decrete-legi, pe care regele Mihai la semnat. Ca sef al guvernului acestei perioade, Antonescu elabora directive generale, prezida Consiliul de Ministrii si numea, in cele mai importante functii ministrii, contrasemna decretele legale, emitea regulamente, ordonante si era raspunzator, inclusiv pentru activitatea sa administrativa in fata Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Ministerele erau conduse de ministrii sau interimari, unele dintre acestea cu o sfera de competenta mai mare, aveau si un subsecretar de stat cu atributii limitate.

Perioada postbelica

In etapa imediat urmatoare evenimentelor de la 23 August 1944, a fost repusa in vigoare Constitutia din 1923. Pana la adoptarea Constitutiei din 1948, in temeiul vederilor Constitutiei din 1923, a sporit rolul Consiliului de Ministri, care a dobandit aceasta perioada chiar si competenta in materie legislativa.

Aceasta perioada nu se remarca prin modificari structurale in administratia publica centrala. Ceea ce caracterizeaza aceasta perioada este, pe plan intern, discordanta punctelor de vedere ale fortelor politice, lipsa de colaborare dintre Casa Regala si Guvern intr-un context international, care a influentat decisiv cursul vietii politice romanesti, respectiv, participarea la razboiul antihitlerist.

Alegerile din 1946 au incununat reusita Blocului Partidelor Democratice, ceea ce adeterminat o consolidare a administratiei regimului comunist ce avea sa se consacre la rang constitutional prin Constitutia din 1948[9] .

Potrivit acestei legi fundamentale, Consiliul de Ministri este 'organul' suprem executiv si administrativ al RPR' compus din 'presedintele consiliului de ministrii, din unu sau mai multi vicepresedinti si din ministrii care, impreuna alcatuiesc consiliul de ministri".

Rolul deosebit acordat consiliului de ministri se remarca mai ales in domeniul conducerii si planificarii , ca o consecinta a trasaturilor statutului totalitar.

Potrivit Constitutiei din 1948, numarul ministerelor, denumirea, competenta, desfiintarea, 'contopirea' acestora se face prin lege, de catre Marea Adunare Nationala, care era organul suprem al puterii de stat.

Era consacrata si raspunderea penala a ministrilor pentru faptele penale savarsite in exercitarea functiei. Componentii Guvernului erau de cele mai multe ori deputati.

Constitutia din vine sa consacre pe deplin caracterul totalitar al regimului comunist instituit in Romania si rolul partidului unic.

Potrivit acesteia, Consiliul de Ministri era organul suprem executiv si de dispozitie al puterii de stat, format din presedinte, vicepresedinti si ministri.

Ca o noutate, organizarea unor noi ministere sau desfiintarea acestora, se facea numai prin modificarea Constitutiei si a legii.

In principiu, aceasta noua reglementare contine a demersul inceput dupa 1944, privind asigurarea conducerii autoritare a partidului unic si consacrarea sefului statului in centrul acestui nou organism.

Toate acestea isi gasesc reflectarea in Constitutia din 1965[11], prin care se proclama 'RSR', care consacra in mod indubitabil centralismul democratic, ce are ca principala consecinta limitarea autonomiei locale.

Consiliul de Ministri, care dobandeste competente in domeniul gospodaririi tarii, era alcatuit dintr-un presedinte, un prim vicepresedinte, si mai multi vicepresedinti, ministrii de resort si alti 11 conducatori de consilii, comitete, uniuni, departamente, etc.

Daca Constitutia din 1952 nominaliza un numar de 28 de ministere, fara insa a mai face trimitere la institutia raspunderii penale a membrilor guvernului, Constitutia din 1965 prevedea in competenta Marii Adunari Nationale, ca organ suprem al puterii ,de stat, 'stabilirea numarului de ministere, denumirea, contopirea si desfiintarea , acestora '.

Constitutia din 1965, consacra in mod definitiv rolul Consiliului de Ministri in tplanificarea strategica a resurselor economice, sociale si umane, sub directa conducere a partidului unic si a sefului statului.

Limitarea oricarei forme de autonomie, a condus la realizarea unui centralism excesiv, in care toate structurile administrative, pana la comitetele si birourile executive ale consiliilor populare, comunale, orasenesti care erau la randul lor subordonate ierarhic Consiliului de Ministri, din treapta in treapta.

Perioada post-revolutionara

Revolutia din decembrie 1989 marcheaza cu adevarat o cotitura n planul reorganizarii si restructurarii administratiei publice in general si fireste, a administratiei centrale cu precadere din Romania.

Prin Proclamatia catre tara din 22 decembrie 1989, intreaga putere de stat a fost preluata de Consiliul FSN.

Decretul - Lege nr.10/1989 din 31 decembrie reprezinta un act cu caracter organic, prin care se constituie si organizeaza Guvernul in Romania.

Efectele Decretului- Lege nr.l0/1989 s-au produs pana la adoptarea Legii nr.37/1990[13] privind organizarea si functionarea Guvernului care, cu modificarile implicite impuse de adoptarea Constitutiei din decembrie 1991, si-a produs efecte pana la abrogarea lui la 02 aprilie 2001, cand a· fost adoptata Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor.

Ceea ce caracterizeaza aceasta perioada, se poate sintetiza astfel: .

-flexibilitatea reglementarilor constitutionale, in sensul stabilirii ca norma de principiu, categoriile de autoritati. publice, rolul si sarcinile lor, locul in sistemul democratiei constitutionale, raporturile dintre acestea;

-determinarea prin norma constitutionala, ca fiind de domeniul legii organice, rglementarea organizarii si functionarii Guvernului, cat si a celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale, a numarului acestora.

Aceasta modalitate de reglementare pe care o regasim la majoritatea onstitutiilor statelor europene, permite de altfel, ca in functie de evolutia fenomenului politic si social dintr-un stat, modificarile ce se impun la nivel structural, sa poata fi realizate cu multa usurinta, fara a impune modificarea, revizuirea Constitutiei, a carei procedura atat de adoptare, cat si de modificare, este mult mai greoaie.

Din punct de vedere al evolutiei numerice si structurale a administratiei centrale, vom observa din 1990, urmatoarele tendinte importante:

- perioada 1990-1996 este caracterizata prin modificari interne structurale in cadrul acelorasi organe centrale ale administratiei publice, cu constituirea departamente sau alte componente functionale, fara a afecta numarul ministerelor initial aprobate;

- reorganizarea si functionarea ministerelor in regula generala prin acte ale ministratiei statale centrale (hotarare de guvern sau ordonanta de guvern);

- mobilitatea si flexibilitatea legiuitorului datorate si faptului ca prin Constitutie nu se stabileste numarul ministerelor si nici nu sunt nominalizate acestea. Asa se face ca revizuirea Constitutiei din 2003[16], care a impus la randul sau modificari structurale la nivelul administratiei centrale, a permis reorganizarea atat a Guvernului, cat si a ministerelor. Hotararea nr.5/2004 a Parlamentului Romaniei, pentru aprobarea modificarii structurii si componentei Guvernului, stabilind o componenta a acestuia mai aproape de realitatile europene actuale din perspectiva accelerarii procesului de integrare al Romaniei, pentru ca dupa alegerile parlamentare din acelasi an, prin Hotararea Parlamentului nr.24/2005 sa se procedeze la o noua reorganizare a acestora.

Administratia locala

Prima reglementare cu caracter de principiu a organizarii administrative a Romaniei o intalnim in 'Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris', din 7/19 august 1858, supusa plebicistului de domnitorul Alexandru Ioan Cuza. De altfel, statutul care era in fapt o dezvoltare a Conventiei de la Paris din 1858, impreuna cu Legea electorala din 1864, formeaza prima Constitutie a Romaniei.

In Regulamentele organice, regasim pentru prima data, ideea de autonomie locala, dar numai pentru orase[20].

Art. 46 din Conventie stipula ca 'institutiile municipale, atat cele urbane, cat si cele rurale vor dobandi toata dezvoltarea ce pot da stipularile acestei Conventii. '

Dupa promulgarea Statutului dezvoltator al Conventiei de la Paris[21], au fost adoptate legile pentru infiintarea consiliilor judetene si al comunelor din 1864, potrivit carora ,,judetul este persoana juridica' ca si comuna. Acestea dispuneau de patrimoniu, erau conduse de consilii alese pe baza votului cenzitar, iar ca organe executive la nivelul judetului functionau prefectul, iar la nivel comunal primarul cu atributii atat de reprezentanti ai puterii centrale, cat si reprezentanti locali.

Se consacra tutela administrativa foarte rigida asupra actelor adoptate de autoritatile executive locale, in sensul ca acestea nu puteau fi aplicate decat dupa aprobarea regelui sau a organului legislativ.

Desi se consacra prin Legea din 1864, principiul descentralizarii administrative, acesta se reduce la recunoasterea personalitatii juridice a judetelor si comunelor.

Legea Comunala publicata la 1 aprilie 1864[22]si Legea pentru infiintarea Consiliilor Judetene din 2 aprilie 1864 , recunosc atat judetului cat si comunei, personalitatea juridica, declarandu-le circumscriptii teritorial administrative, avand atributii cu caracter patrimonial si de putere publica.

Judetele si comunele sunt administrate de Consilii alese pe baza votului cenzitor si reprezentau interesele colectivitatii locale. In fiecare judet, functiona un prefect si mai multi subprefecti, prefectul fiind comisar al Guvernului 'executor al deciziilor consiliului judetean', iar in comune, cate un primar, numit de autoritatea centrala, fiind executor al deciziilor consiliului comunal, pe o durata de doi ani, in comunele urbane pe un an in cele rurale.

Constitutia din consacra personaitate juridica a judetelor si comunelor, pe baza principiului descentralizarii administrative[25]. Teritoriul era impartit in Judete, Judetele in plasi si plasile in comune . Pnmarul in 1886 era ales de consiliul local, in 1874 era numit de prefect, pentru ca in 1882 sa fie ales de consiliul local si confirmat de prefect.

Plasile erau conduse de pretori si ulterior de prim-pretori, reprezentanti ai prefectului numiti de ministrul de interne sau chiar de prefect.

La nivel judetean, organele administrative erau consiliul judetean si prefectul ca reprezentant al Guvernului cu atributii de indrumare si control al tuturor organelor administrative din judet, numit de Rege la propunerea ministrului de interne.

Principiul descentralizarii consacrat prin aceste reglementari a condus la abordari diferite in doctrina de specialitate a vremii.

Astfel, C. Dissescu[27] , aprecia ca ' descentralizzarea semnifica pur si simplu si o micsorare a centralizarii, diminuarea concentrarii puterilor, in timp ce prin puralizare se reflecta raportul natural dintre puterea centrala si cea locala'.

A accepta si recunoaste descentralizarea inseamna, in conceptia autorului, ca accepti ca alaturi de stat si autoritatile subordonate acestora exista si alte autoritati administrative-persoane de drept public care reprezinta interesele locale.

De aceea, tutela administrativa este privita ca mijlocul prin care se poate asigura controlul sefului statululi asupra autoritatii locale, in lipsa unor relatii ierarhice.

De asemenea, in doctrina acestei perioade s-a acreditat si teoria gradelor de descentralizare ceea ce facea ca aprecierea descentralizarii unei comune sau judet sa fie facuta dupa 'gradul de independenta fata de puterea centrala.'

Cu toate acestea, desi fac aprecieri asupra principiului descentralizarii ilministrative, mai multi autori, recunosc caracterul' neinsemnat', formal al acestuia. ,Paul Negulescu care definea centralizarea' ca fiind situatiunea unui stat in care autoritatile locale si speciale sunt numite de puterea centrala si depind direct de dansa', apreciaza ca 'descentralizarea este prezenta numai cand legislatia confera competenta autoritatilor locale de a se ingriji de interesul local. ,,[29]

Autorul considera ca premisele descentralizarii teritoriale si a serviciilor sunt:

-recunoasterea personalitatii juridice a unor servicii publice sau unitatilor administrativ teritoriale;

- conferirea unui patrimoniu.

Inceputul sec. XX gaseste teritoriile romanesti cu o impartire administrativ teritoriala diferita de cea existenta in Romania de astazi.

Astfel, in Muntenia si Oltenia, unitatile administrativ teritoriale erau judetele, in Moldova, tinuturile, comitatele, scaunele si districtele, in Transilvania, Banat, Crisana si Maramures, la care se adauga sangeacurile si cazalele in Dobrogea.

La randul lor, comunitatile rurale componente cuprindeau: comunele, satele, catunele, iar comunitati le urbane (targurile) orasele libere (regesti, miniere) orase simple, orase municipii, orase targuri.

Toate aceste· unitati administrativ teritoriale erau conduse de reprezentanti ai domnului sau persoane desemnate de guvernanti care cumulau toate functiile administrative, puterile lor fiind limitate doar de mandatul incredintat de domn.

Desi reglementarile ce au urmat anului 1864 cu o succesiune din doi in doi ani au largit sfera descentralizarii comunale si judetene, incepand din 1894 si continuand cu 1902 si 1903 prin legea de organizare a comunei urbane, principiul centralizarii s-a impus mai pregnant, ceea ce l-a determinat pe Paul Negulescu sa afirme in 1905 ca "suntem departe de autonomia comunala si judeteana dorita de Constituanta din 1866'.

De altfel, ceea ce caracterizeaza perioada 1894-1904, cand s-a adoptat o alta Lege pentru organizarea comunelor rurale si administratiunea plaselor, modificata succesiv in 1908, 1910, 1912, este caracterul sau centralizator.

Constitutia din 1923 in art.108, consacra, ca si Constitutia din 1866, principiul descentralizarii la baza organizarii administrative a institutiilor judetene si comunale care vor fi reglementate prin lege.

Consiliile comunale si judetene sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret si obligatoriu, si includ totodata membri de drept si membri cooptati.

Primarul este seful administratiei comunale si reprezentant al administratiei centrale, pana in 1929 fiind ales de Consiliul comunal (cu exceptia municipiilor unde era numit de ministrul de interne), pe o durata de 2 ani

Un rol important in punerea in executare a normei constitutionale din 1923, o are Legea pentru unificarea administrativa din 1925, urmata de Legea din 1929.

Legea din 1925 a administratiei locale[30] in Romania bazata pe principiul descentralizarii administrative (Legea pentru unificarea administrativa), a avut un puternic caracter centralizator, Intarind tutela administrativa a puterii centrale asupra administratiei locale[31].

Legea din 1929, in schimb, desi se baza pe descentralizarea administrativa, asigura o delimitare, separare a intereselor locale de cele generale, ce urmau a se asigura prin prefecti, cele generale si prin presedintii delegatiei judetene, pentru cele locale. Dizolvarea consiliilor locale comunale si judetene se putea dispune doar de organele jurisdictionale/comitetele de revizie, in cazuri limitativ prevazute de lege, tutela administrativ jurisdictionala, era reglementata ca atare.

Legea reglementa si anumite cazuri pentru organizarea referendumului.

Legea admistratiei din 1936[32] a. intarit centralismul si regimul de guvernare prin functionari, reprezentanti ai puterii centrale; care puteau sanctiona disciplinar si primarii. Primul functionar local era prefectul, persoana politica si reprezentant al Guvernului, sef al administratie judetene.

Judetele erau impartite in plasi, conduse de primpretori sau pretori subordonati prefectului.

Decretul nr.25 /28 decembrie 1950 prevede organizarea si functionarea Sfaturilor populare statale si structura organizatorica a organelor locale de specialitate, erau alese pe 4 ani.

Teritoriul Romaniei era impartit din punct de vedere administrativ in judete si comune, avand drept autoritati: consiliile judetene, delegatia consiliului judetean. si comisia administrativa judeteana. Prefectul, pana in 1929, era reprezentantul intereselelor generale si sef al administratiei judetene. Dupa aceasta data, sef al administratiei judetene este presedintele delegatiei judetene, prefectul fiind doar reprezentantul puterii centrale, seful politiei judetene si comisarul guvernului pe langa administratiile locale.

Plasa este reglementata ca subdiviziune teritoriala fara personalitate juridica condusa de un pretor (primpretor) subordonat prefectului. Tutela administrativa se realizeaza de comitetele de revizie in prima instanta si comitetul central de revizie ca instanta de apel. Acestea dispuneau de dreptul de a suspenda sau anula actul autoritatii locale, aveau putere de aprobare si de substituire dar nu si de puterea de reformare a actului.

De retinut ca, in temeiul Constitutiei din 1923[33], judetele si comunele sunt considerate circumscriptii administrativ teritoriale cu personalitate morala si atributii de republica, aflate sub tutela statului .

Legea pentru unificarea administrativa din 1925[34] are un caracter 'centralizator', intarind tutela administrativa, in timp ce urmatoarea reglementare data de Legea pentru organizarea administratiei locale din 3 august 1929 , are la baza descentralizarea administrativa. Din 1936, se promulga o noua lege a administratiei locale care o abrga pe cea din 1929, in temeiul careia se intareste centralismul si guvernarea prin functionari ca reprezentanti ai puterii centrale in administratia locala. Primul functionar local este prefectul judetului, care este atat reprezentantul guvernului, cat si seful administratiei judetene.

Constitutia din 1938[37], lasa de asemenea, pe seama legii, reglementarea institutiilor administrative comunale si judetene, fara insa a mai consacra principiul autonomiei la nivel constitutional. Comuna era condusa de consiliul comunal si primar ales de acesta si numit de prefect. Tinutul este condus de un rezident regal reprezentant al Guvernului numit de rege.

In conformitate cu principiile din Constitutia din 1938, la 14 august acelasi an, se promulga o noua Lege. administrativa, care. urmareste descentralizarea adminitrativa, desconcentrarea administrativa si depoliticianizarea administratiei [38]. Potrivit acestei legi, administratia locala se exercita prin urmatoarele unitati teritoriale: comuna, plasa, judet, tinut, din care doar comuna si tinutul aveau personalitate juridica.

Comunele erau rurale si urbane, administrate de primar, numit de prefect si Consiliu, ales pe 6 ani, mandatul lor era gratuit si obligatoriu.

Tinutul era alcatuit din mai multe judete, administrat de un rezident regal, numit  pe 6 ani.

Judetul avea un prefect numit prin decret regal, ca reprezentant al Guvernului.

Din 1940, se revine la 'organizarea comunala', in care comuna este unitatea de baza, iar ca autoritati cu competente executive, primarul si prefectul.

Perioada cuprinsa intre anii 1944-1989 se caracterizeaza printr-un accentuat "centralism democratic', care consacra subordonarea stricta a organelor locale ale administratiei de stat, atat pe orizontala, cat si pe verticala.

,,Larga autonomie' de care se vorbeste in aceasta perioada, consta in conducerea activitatii locale de stat, pe baza planului national unic, rezumandu-se la punerea in aplicare a 'indicatiilor de partid".

Intr-o prezentare succesiva a reglementarilor constitutionale din aceasta perioada, vom retine urmatoarele:

Constitutia din 1948[39] -Potrivit articolului 76 al acestei Constitutii, 'Teritoriul Republicii Populare Romane se imparte din punct de vedere administrativ in : comune, plasi, judete si regiuni.' constitutia reglementeaza existenta consiliilor populare locale alese ca organe locale ale puterii de stat , comitetele si birourile executive ale consiliilor populare, ca organe executive alese de acestea, avand o dubla subordonare, atat fata de consiliile populare, cat si fata de organele centrale ale administratiei de stat.

Legea nr.17 din 15.01.1949 asupra consililor populare, prevedea orgainzarea si functionarea acestor Consilii populare in comune, plasi, judete, fara a mentine regiunile. Legea 5 din 6 septembrie 1950, prevede o noua organizare teritoriala, stabilita ca unitati administrative : regiunea, raionul, orasul si comuna. Decretul nr.259 din 28 decembrie 1950 pentru organizarea si functionarea sfaturilor populare, stabilea si stuctura organizatorica a organelor locale de specialitate, care erau alese pe 4 ani.

Constitutia din 1952[41] -Particularitatea acestei Constitutii este infiintarea Regiunii Autonome Maghiare ca unitate administrativ-teritoriala cu statut special, intemeiata pe existenta unei minoritati etnice. [42]

Regiunea dispune a de o conducere administrativa autonoma si era tinuta sa execute legea, hotararile si dispozitiile organelor centrale ale statului pe teritoriul sau.

Constitutia instituie sfaturile populare ca organe ale puterii de stat, alese prin sufragiu universal pe 2 ani, iar comitetele executive si birourile executive, alese de acestea isi mentin subordonarea fata de sfaturile populare.

Legea nr.6 din 22 martie 1957 de organizare si functionare a Sfaturilor populare, largeste competenta acestora ca organe ale puterii de stat, iar ca organe executive, comitetele executive ale puterilor populare isi mentin. puterea.

Constitutia din 1965 -Teritoriul Romaniei, potrivit articolului 15, era impartit in judete, orase si comune.

Caracterul de partid si de stat isi pune amprenta pe intreaga organizare administrativa a tarii, principiul autonomiei locale, fiind absorbit in centralismul democratic. Autoritatile locale reprezentau statul in teritoriu, imputemicite cu gestionarea proprietatii de stat.

Constitutia mentine structura autoritatilor locale sub forma consiliilor populare, ca organe ale puterii de stat si comitetele si birourile executive ale acestora, ca autoritati locale executive, dublu subordonate.

Capacitatea juridica a autoritatilor locale, era redusa la transferul dreptului de "administrare directa' intre diferiti agenti economici sau institutii si organizatii de stat sau obstesti, nu dispuneau de un patrimoniu propriu prin care sa poata satisface nevoi locale, desi Decretul Consiliului de Stat nr.7/1969 proclama in art.16 competenta lor generala 'consiliile populare, hotarasc, potrivit legii in toate problemele de stat pe plan local".

Prin Constitutia din 1965, mandatul consiliului popular judetean si al municipiului Bucuresti era de 5 ani, iar al celor municipale, orasenesti si comunale de 2ani si jumatate. Comitetele si birourile executive ale Consiliului popular erau dublu subordonate, central si local. Legea nr. 2/1968 a prevazut o noua organizare administrativ teritoriala, stabilind ca unitati administrative - judetul, orasul, comuna.

Legea nr.57/1968 din 16 decembrie de organizare si functionare a consiliilor populare, mentine dubla subordonare a comitetelor si birourilor executive alese pe 4 ani, cumulul functiei de prim secretar cu cea de presedinte, s-a infiintat si biroul permanent comitetului cu unele modificari, aceasta lege a ramas in vigoare pana in decembrie 1989.

Perioada 1989-si pana in prezent, poate fi divizata in patru etape, in privinta anizarii administratiei publice locale si au comun mentinerea nemodificata a reglementarilor constitutionale si legale a unitatilor administrativ teritoriale, judet, oras, comuna. Astfel:

- prima etapa, cuprinsa intre decembrie 1989 - iulie 1990, etapa numita in literatura de specialitate 'revolutionara' , cand in temeiul Comunicatului catre Tara al Consiliului FSN din 22 decembrie 1989 (act cu caracter constitutional), a Decretului Lege nr.2/1989 privind constituirea, organizarea si functionarea Consiliului FSN si a consiliilor teritoriale ale FSN si a Decretului Lege nr.8/1990 privind organizarea si functionarea organelor locale ale administratiei de stat in unitatile administrativ- teritoriale , functioneaza ca organe ale puterii locale consilii ale FSN subordonate ierarhic Consiliului FSN si ca organe ale administratiei de stat, primarii conduse de primar, dublu subordonate fata de Consiliului FSN si organelor administratiei de stat ierarhic superioare si Guvernului.

Este de la sine inteles ca nu se poate vorbi de existenta autonomiei locale, eventual un inceput de deconcetrare administrativa.

-a doua etapa, cuprinsa intre iulie 1990-decembrie 1991, denumita 'pre- constitutionala" este marcata de adoptarea Legii nr.5/1990 privind administrarea judetelor ,municipiilor, oraselor si comunelor, pana la organizarea de alegeri locale in unitatile administrativ teritoriale, potrivit careia organele administratiei locale de stat sunt primariile la nivelul oraselor si comunelor si prefecturile la nivelul judetelor, subordonate ierarhic organelor administratiei de stat superioare si Guvernului.

Cu toate ca Legea nr.5/1990 nu mai reglementeaza categoria de organe ale puterii de stat, se foloseste notiunea de organ al statului pentru a defini autoritatile subordonate ierarhic, care, fara a dispune de autonomie locala, sunt o forma de manifestare a deconcentrarii administrativ teritoriale.

-a treia etapa incepe cu adoptarea Constitutiei Romaniei din 1991, care consacra ca principii ale organizarii administrativ teritoriale, descentralizarea administrativa si autonomia locala.

Principiul fundamental mai sus enuntat era cuprins in Titlul III, Cap.V, art. 119­-122, privind 'Administratia publica locala', care trata autonomia locala, Cap.V "Administratia publica', Titlul III 'Autoritatile publice', prevederi dezvoltate ulterior in Legea organica privind organizarea si functionarea administratiei publice locale Legea nr. 69/1991[48] modificata si completata prin Legea nr. 24/1996 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 22/1997 ,ultima declarata neconstitutionala prin Decizia nr. 83/1998 a Curtii Constitutionale , si respectiv Legea nr.215/2001 , in prezent in vigoare.

Intrucat primele trei acte normative au fost abrogate, ele fiind inlocuite cu prevederile Legii nr.215/2001 privind administratia publica locala, vom examina autoritatile administratiei publice locale, prin prisma acestei ultime reglementari in vigoare care, implicit, a suferit modificari prin revizuirea normelor constitutionale din 2003.

O precizare trebuie facuta prin prisma primei reglementari constitutionale cu privire la cele doua principii: autonomia locala si descentralizarea. 'Desi teoria de specialitate recunoaste caracterul sinonim al acestor termeni, unanim admis a fost si interpretarea ca descentralizarea administrativa este de fapt o descentralizare administrativa prin autonomie locala si deconcentrare administrativa'.

Asadar, sensul dat de art.119 din Constitutie notiunii 'descentralizare', nu este cel sinonim autonomiei locale, si are sensul de deconcentrare administrativa.

Constitutia consacra descentralizarea ca pincipiu al organizarii interne al administratiei statale, sub forma raporturilor dintre administratia centrala si cea teritoriala de stat, ceea ce in terminologia stiintei dreptului administrativ, este denumita desconcentrare administrativa.

Aceasta optiune terminologica a constituantului, care se indeparteaza de la cea stiintifica, are o explicatie de natura pur politica, limbajul utilizat fiind cel care a fost acceptat pe considerente politice, iar nu de rigoare stiintifica de catre oameni politici.[53]

Cu privire la reglementarea din Legea nr.69/1991 privind administratia publica locala, modificata si completata prin Legea nr.24/1996 si respectiv modificata si prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.27/I997, se impune a fi facute urmatoarele precizari.

Modificarea prin ordonanta de urgenta a legii organice privind administratia publica locala, a fost cea mai evidenta dovada a incalcarii prevederilor constitutionale ale art.114 alinA din Constitutia Romaniei nerevizuita, privind delegarea legislativa, sanctionata ca atare de Curtea Constitutionala, care prin Decizia nr.83/1998, judecand exceptia de neconstitutionalitate a acesteia, a stabilit neconstitutionalitatea sa, ca urmare neindeplinirii conditiilor cerute de Constitutie pentru adoptarea sa, respectiv urgenta si caracterul exceptional. Pe cale de consecinta, prevederile Ordonantei de Urgenta a Guvemului nr.27/1997 in integralitatea sa, si-au incetat aplicarea.

Totodata, se impune a retine ca adoptarea Ordonantei de Urgenta a Guvernului 27/1997, reprezinta o dovada clara a excesului de putere al Guvernului.

- a patra etapa este marcata de revizuirea Constitutiei, prin Legea nr. 429/2003 [54].

' Prin legea de revizuire a Constitutiei s-a adaugat la cele doua principii ale ului initial (art.119) si principiul deconcentrarii serviciilor publice' (ar1.120 din Constitutia revizuita).

Aceasta completare era necesara pentru ca administratia publica locala, de vreme se realizeaza la nivel judetean si la nivelul localitatilor presupune, la randul sau, o asezare in teritoriu a organismelor specializate, deci o deconcentrare spre localitati a serviciilor, care, in prezent, functioneaza numai in 'capitala' judetului respectiv, in cadrul localitatilor, spre cartiere sau dupa caz, spre sate'. Acest principiu trebuia asadar inscris expres in textul Constitutiei [55].

Noul continut al articolului 120 din Constitutie recunoaste existenta lectivitatilor teritoriale locale, in cadrul statului unitar, dupa cum cuprinderea art.120 capitolul privitor la 'Administratia publica', Sectiunea a-2-a, 'Administratia publica locala', are semnificatia ca atat autonomia locala, cat si deconcentrarea, au un caracter administrativ, si pe cale de consecinta, unitatea administrativ teritoriala, are sensul de colectivitate teritoriala locala cand se refera la autonomia locala, dar si de circumscriptie administrativa a teritoriului de stat, cand ne raportam la desconcentrarea administrativa.

Coroborand prevederile art.120 cu art.3 (3) din Constitutie, rezulta ca in ambele intelesuri, unitatile administrativ-teritoriale sunt-comunele, orasele si judetele, cu posibilitatea, in conditiile legii, ca unele orase sa fie declarate municipii.

Pe de alta parte, este de subliniat ca prin sintagma 'administratie publica' se desemneaza activitatea pe care o desfasoara autoritatile create pe baza principiului autonomiei locale 'Nu trebuie deci, confundata ideea de administratie publica locala care vizeaza atat comuna, orasul, cat si judetul, cu ideea de consiliul local, care in , virtutea conventiei terminologice inserate in articolul urmator, evoca numai autoritatile comunale si orasenesti[56] .

Autoritatile administratiei publice locale din Romania, au un dublu regim juridic: un statut constitutional, prevazut de art.121-122;

- un statut legal-cuprins in Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, respectiv Legea nr.67/2004 privind alegerea autoritatilor administratiei publice locale.

Ca un element de drept comparat, amintim ca multe din constitutiile statelor europene membre ale Uniunii Europene, cuprind doar norme de trimitere privitor la aceste autoritati ale administratiei publice locale (ex. Franta, Estonia, Lituania, Letonia, etc.), dupa cum exista si Constitutii in care intreaga organizare si functionare a administratiei publice locale (de la principii, la autoritati), este reglementata prin norma constitutionala (ex. Spania, Portugalia, partial Italia).

Fara a comenta prea mult aceasta practica constitutionala, vom aminti ca si Romania, prin Constitutia din 1923, a prevazut doar o norma de trimitere pentru autoritatile administratiei publice locale ('Institutiile judetene si comunale' -art.l08), lasand pe seama legii, dezvoltarea reglementarilor privind organizarea si functionarea acestora.

O asemenea tehnica legislativa o apreciem ca fiind mai putin rigida si mai eficienta pe linia evolutiei acestor autoritati cu posibilitati mai mari pentru legiuitor de a fi modificate si completate prin lege organica, decat impunand pentru orice modificare o revizuire a Constitutiei. Dupa cum stim, Constitutia ca lege fundamentala, cuprinde principiile generale, normele care determina cadrul juridic pentru institutiile statului de drept.