Conceptia scolii interbelice

CONCEPTIA SCOLII INTERBELICE

C.G.Dissescu, in volumul III al cursului de drept public consacrat dreptului administrativ, rezerva o "lectiune" specifica materiei functionarilor publici. Autorul subliniaza importanta acestei institutii : "Precum omul ca sa respire are nevoie de un organ special, de plamani, tot astfel si in stat trebuie un organ determinat care sa exercite puterea legiuitoare, un altul puterea executiva si altul puterea judecatoreasca."[1]

Autorul, in lucrarea sa, fundamenteaza mai multe sensuri ale conceptului de functionar :

a)     un sens larg : orice serviciu cerut de stat sau facut statului este o functiune publica. Rezulta ca orice persoana care realizeaza o activitate prin intermediul careia se satisface o nevoie sociala, este functionar.

b)     Un sens restrans : in care se gasesc mai multe acceptiuni :

O persoana investita cu o portiune de suveranitate (ministru, parlamentar) ;

Persoanele care detin o parte din suveranitate, din puterea publica, dar in acelasi timp se afla sub dependenta directa a puterii executive. Astfel, ministrul si prefectul sunt functionari publici, pentru ca primul se afla dependent de "capul" statului, iar cel de-al doilea de ministru, iar judecatorul nu mai este functionar public, nefiind subordonat executivului ;

Functionarul public este acela care detine sau fara a detine o parte din suveranitate, contribuie la mersul lucrului public, fiind retribuit si prestand si juramant.

Autorul face distinctie intre functionarii publici investiti cu exercitiul suveranitatii si simplii functionari, unde sunt inclusi toti cei ce efectueaza diferite operatiuni de birou (corespondenta, traducatori etc.).

Toti functionarii publici sunt desemnati printr-o expresie generica "birocratia", determinata de faptul ca activitatea lor se deruleaza, intr-un fel sau altul, in birouri.

Contactul personal al administratilor cu functionarii - potrivit prof. Dissescu- e in birocratie, intovarasit cel mai adesea cu un simtamant de umilire personala pentru cel dintai.

In drept, agentii care formeaza birocratia nu au autoritate proprie, nu domina nimic dar, in fapt, din cauza formalismului si arogantei lor, se recunoaste o putere ascunsa care raspandeste si mai mult antipatia.

Potrivit prevederilor Legii fundamentale din 1923, putem sublinia cateva principii care, in esenta lor, reprezinta adevarate constante in materie, si anume:

"Principiul admisibilitatii in functiunile publice, civile sau militare, doar a cetatenilor romani;

Consacrarea, prin art.107, a institutiei contenciosului administrativ, in cadrul careia regasim principiul raspunderii materiale a functionarului vinovat, alaturi de autoritatea administrativa, pentru pagubele suferite de cel vatamat in drepturile sale prin acte administrative ilegale."[2]

In lumina prevederilor constitutionale la 19 iunie 1923 a fost adoptata Legea pentru Statutul functionarilor publici care, in art.1, include in categoria functionarilor publici toti cetatenii romani, fara deosebire de sex, care indeplinesc un serviciu public, permanent, civil sau ecleziastic, la stat, judet, comuna, al caror buget este supus aprobarii Parlamentului, Guvernului sau consiliilor comunale si judetene.

In Constitutia din 1923 a fost analizata teoria functiei publice, alternand cu natura functiei publice, impreuna cu cea a functionarului si in corelatie cu teoria serviciilor publice.

De asemenea, multi autori, printre care si Paul Negulescu, vedeau intre conceptele de functiune publica si de serviciu public o relatie de la intreg la parte, cu specificarea ca numai functionarii care apartin unui serviciu public exploatat in regie au calitatea de functionari publici, cei care apartin unui serviciu public concesionat nu au aceasta calitate.

Prof. Paul Negulescu afirma faptul ca persoanele care ocupa in mod temporar sau definitiv o functiune publica sunt functionari publici. Specific lor este faptul ca reprezinta instrumentele de a voi si de a actiona ale organelor sau functionarilor.

In acest fel, pe de o parte se contureaza o dimensiune esentiala a statutului functionarilor (aspect juridic) si pe de alta parte se combate atitudinea de apropriere a functionarului, folosirea prerogativelor de functie publica pentru realizarea propriilor interese, fara a lua in consideratie interesele "cetatii".

Un mare reprezentant al scolii interbelice este Anibal Teodorescu, in conceptia caruia functionarul public este "persoana care, in schimbul unei remuneratii, indeplineste sau colaboreaza in mod permanent la indeplinirea unui serviciu public, depinzand de autoritatea administrativa a statului, judetelor sau comunelor."

Spre deosebire de Negulescu, Anibal Teodorescu recunoaste calitatea de functionar public tuturor persoanelor care ocupa personal o functie publica. Autorul respinge distinctia, specifica majoritatii autorilor acelei perioade, intre functionarii de autoritate si cei de gestiune. Desi recunoaste ca unii functionari emit acte producatoare de efecte, altii emit acte al caror efect il reprezinta numai functionarea serviciului si pregatirea celor dintai, existand si o anumita categorie care nu emite niciodata acte, ci realizeaza simple fapte, autorul considerand ca acest lucru nu determina cu necesitate impartirea functionarilor in 2 categorii distincte.

In ceea ce priveste regimul functiei publice, Erast Diti Tarangul considera situatia juridica o situatie obiectiva deoarece statul determina pe cale generala si impersonala toate drepturile si obligatiile functionarilor publice : "statul in mod unilateral determina situatia functionarului, in mod egal pentru toti functionarii prin dispozitii care au caracter permanent".

Consecintele caracterului obiectiv al situatiei functionarului sunt : functionarilor publici nu le este recunoscut dreptul de a cere modificarea acestei situatii ; statul in schimb poate oricand sa procedeze la modificare normelor care o reglementeaza, in acelasi mod unilateral in care le-a instituit ; nu se pot deroga, prin contracte, de la drepturile si obligatiile stabilite pentru functionarii publici."

Intelegem astfel ca raportul juridic de functie publica este un raport juridic obiectiv, iar functionarul, atunci cand exercita atributiile sale, el exercita o putere legala si nicidecum un drept subiectiv.

O conceptie asemanatoare o regasim si la Victor Onisor, care considera raportul dintre stat si functionar un raport de serviciu de drept public. Insa intrarea unei persoane intr-un serviciu public nu se face exclusiv in baza unei numiri unilaterale a puterii de stat, ci in baza unei oferte prealabile, prin care persoana care urmeaza a fi numita isi confirma vointa de a intra in serviciul public respectiv.

Este vorba de conceptia scolilor germana si engleza, impartasita de unii autori francezi (Perriquet si Dareste) privind natura contractuala (contractul de drept privat) a raportului dintre stat si functionar si de conceptia traditionala franceza, potrivit careia acest raport se naste in exclusivitate in baza unui acord unilateral.

Jean Vermeulen combate teoriile contractului de drept privat si ale contractului de drept public, precum si pe cea intermediara, a distinctiei dintre functionarii de autoritate si cei de gestiune, considerand ca in situatia functionarului public ne aflam in prezenta unui statut legal sau reglementar, aceasta fiind natura juridica a functiei publice.

Nu regasim la autorii analizati recunoasterea unor elemente de drept al muncii pentru ca aceasta ramura de drept nu exista. Ei au respins teoria civilista a contractului de mandat, pentru ca asa-zisul contract care leaga autoritatea de functionar nu avea elemente de fond si de forma (consimtamantul reciproc, obiectul determinat) ale unui contract civil.

Drepturile si obligatiile functionarului public nu se stabileau de partile contractante, ci prin legi si regulamente, deci in mod general si impersonal.