Forma si procedura elaborarii actului administrativ

Forma si procedura elaborarii actului administrativ

Forma actului administrativ

Inca din primele lucrari de specialitate din secolul al XIX-lea s-a impus teza ca actului administrativ trebuia sa i se impuna o forma specifica, luindu-se in considerare atat aspectul exterior, cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii actelor administrative. In acest sens, majoritatea autorilor fac referire laforma sa specifica atunci cand analizeaza notiunea, respectiv cand analizeaza regulile regimului juridic aplicabil.

Manifestarea de vointa care constituie un act administrativ, nu poate produce efecte juridice daca nu se concretizeaza intr-o forma scrisa. Aceasta ideeeste sustinuta in unanimitate in doctrina de specialitate. Actele administrative nu sunt, in pricipiu, consensuale, lucru explicabil prin caracterul lor de autenticitate, acte emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea puterii publice.

Actele administrative imbraca in cele mai multe cazuri forma scrisa , care e apreciata ca o garantie de respectare a legalitatii.m Astfel actele administartive normative imbraca numai forma scrisa deoarece, Constituia Romaniei si legea prevede publicarea lor. Actele administrative individuale pot imbraca pe langa forma scrisa si forma orala, in conditiilen in care legea prevede expres in textul ei acest lucru. Spre exemplu Ordonanta de Guvern nr 2/2001, art. 7 privind regimul juridic al contrventilor prevede ca " avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotite de recomandarea de a respecta dispozitiile legale".

Opinia lui Antonie Iorgovan este ca atata timp cat nu exista texte de lege care sa prevada functionarilor publici sa emita "ordine verbale" cu valoare de act administrativ respectivele ordine nu vor produce efecte juridice. Else refera la ordinele si dispozitiile care tranzmit prin intermediul teleconferintelor. Spre a produce efecte juridice, aceste ordine trebuie sa fie insotite de confirmare prin intermediul actelor scrise.

In cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale , forma scrisa este necesara pentru a distinge hotararile adoptate de opiniile participantilor la sedinta.

In opinia lui Antonie Iorgovan, de forma scrisa a actului administrativ, forma care este conditie " ad validitatem", se leaga si alte conditii de "forma exterioara". Printre acestea, el aminteste limba in care a fost redactat actul, antetul (din care reiese si organul emitent al actului 0, titlul, preambulul, semanaturile, sigiliul, timbrul sec sau stampila, data si locul emiterii, numarul de ordine, numarul de iesire. Toate acestea sunt foarteimportante, neindeplinirea lor atragand nulitate sau dupa caz, anulabilitatea actului respectiv.

Aceste "forme exterioare" ale actului administrativ sunt amintite si de Valeria Priscaru. Aceasta sustine ca, pe langa forma scrisa, actul administrativ legal intocmit trebuia sa cuprinda:a) denumirea organului administrativ care l-a adopta sau emis, b) data la care a fosta adoptat sau emis,c) data, viitoare la care intra in viguare daca nu e vorba de termenul de rtei zile de la data publicarii in Monitorul Oficial, conform, Constituiei Romaniei din 2003, d) sigiliul organului emitent/ e) semnatura conducatorului organului eminent si f) numarul sub care a fost adoptat sau emis.

a)     Lipsa denumirii organului administrativ emitent face sa nu se stie de la ce organ provine actul respectivsi nici daca acel organ administrativ era sau nu competent sa adopte ori sa emita actul respectiv;

b)     Daca lipseste data la care a fost emis catul respectic, nu se va sti daca a fost adoptat sau nu in termenul prevazut de lege, penrtu ca, in cazul in care acesta a fost emis cu depasirea termenului prevazut de lege, actul este nul sau sau anulabil dupa caz.

c)     Data viitoare de intrare in viguare va aprea in situatia in care eminentul stabileste ca actul sa produca efecte, sa intre in viguare la o alta data decat a treia zi de la publicarea in Monitorul Ofiicial sau ziua aducerii la cunostiinta a celor interesati.

d)     Actul adoptat sau emis trebuie sa poarte sigiliul sau stampila organului administrativ respectiv.

e)     Actul administartiv trebuie sa poarte semnaturaconducatorului organului administrativ care l-a adoptat sau emis ori a loctiitorului acestuia

f)      Actul adoptat trebuie sa poarte un numar dat in ordine cronologica de adoptatre sau emitere a acestora. Numarul este necesar penrtu indetificarea actului resectiv dupa arhivarea sa.

Antonie Iorgovan include in categoria acestor conditii de forma exterioara si motivarea. Astfel fiecare act, administrativ , normativ sau individual potrivit constitutiei trebuia sa fie motivat.

O a doua categorie de cerinte exterioare se refera la aspecte de ordin tehnic, de redactare. Acestea au o importanta mai redusa, insa nerespectarea lor atrage nulitatea actului. Este vorba de cerintele exprimate prin intermediul normelor de recomandare, datele problemei schimbandu-se daca legea impune un anumit limbaj, o anumita terminologie.

Prcedura de elaborare a actului administrativ

Procedura de leaborare a actului administrativ imbraca mai multe forme, de la cele mai simple pana la cele mai complicate. In opinia lui Tudor Draganu , exista mai multe cazuri in care administratia poate proceda fara sa fie obligata sa respecte o procedura prestabilita. Aceasta libertate de miscare este uneori recunoscuta administratiei, tinandu-se seama de varietatea sarcinilor ce-i revin.

Unii autori considera ca anumite forme proceduale si anume avize propuneri rapoarte etc. Produc prin ele insele efecte juridice si anume: aprobarile Antonie Iorgovan le priveste ca o probleme de drept administrativ procesual si nu material. El considera ca aceasta competenta a organeleo administratiei de stat in sine, ca ansamblu de atributii in realizarea puteriipublice nu poate fi conditionata, ea existand atata timp cat este in viguare norma juridica care a consacrat aceste atributii.

Formele procesulale care intervin cu ocazia elaborarii actelor adiministrative pot fi clasificate in trei mari categorii si anume:

forme proceduale anterioare emiterii actului administrativ

forme proceduale concomotente emiterii actului administrativ

forme proceduale posterioare emiterii actului administrativ.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ

Formele procedurale anterioare emiteri actului administrativ sunt activitati care nu produc prin ele insele efecte juridice, dar care premergb elaborarea hatararii producatoare de efecte juridice. Aceste activitati sunt avizele , acordul expertizele etc. Dintre toate aceste probleme teoretice si practice deosebite ridica avizele si acordul prealabil. Celelalte forme proceduale anterioare actului administrativsunt operatiuni tehnica administrative care premerg elaborarea hotararii producatoare de efecte juridice.

Conform literaturii de specialitate atat romana cat si straina avizele se cl;asifica in:

avize facultative

avize consultative

avize conforme

Avizele reprezinta ca si actele administrativemanifestari unilaterale de vointa a organului administrtiv. Cu toate acestea avizul nu produce prin el insusi efectele juridicedesi fara el atunci cand este conform actul administrativ nu este valabil . Legalitatea actului administrativ conditionat la emiterea dsa de existanta unui aviz este firesc apreciata in functie de continutul avizului. De altfel unii autori considera ca avizele consultative si cele conforme reprezinta o importanta conditie de legalitate a actului adminitrativ ce urmeaza sa fie emis, neindeplibnirea ei atragand nulitate absoluta a actului respectiv.

Avizele indiferent de tipul lor pot preveni de la o structura interna a organului competent in emiterea unui act administrativ fiind numite si avize interne sau pot proveni de la un alt organ decat cel ce urmeaza sa emita actul fiind anumite avize externe. Aceasta situatie apare in cazul in care organul emitent solicita un aviz de specilaitate din exteriorul unitatii de la un aly organ administrativ sau de la o societate privata.

Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus infiintarea si dezvoltarea organelor cu atributii consultative. Aceste organeau ca principala activitate emiterea vizelor de specialitate. Se poate intampla ca si autoritati ale administratiei publice de decizie sa indeplineasca tributii de organ consultativ in anumite probleme ale unui organ al administratiei publice.

O alta operatiune a procedurii emiterii actului administrativ este acordul. El exprima consintamantul pe care un organ administrativ il da altui organ pentru emiterea unui act administrativ.

Acordul presupune exisenta unui act administrativ al altui organ decat cel care da acordul fie ca urmeaza sa fie emis fie ca el este deja emis. Emiterea acordului nu obliga organul competent sa elibereze actul administretiv conditionat de acordul respectiv dar lipsa acordului duce la nevalabilitatea actului administrativ.

Acordul trebuie sa provina de la organ ierarhic superior sau dupa caz de la un alt organ administrativ situat pe o pozitie superioara eminentului actului respectiv.

Acordul prealabil se deosebeste de avizul conform in primul rand prin faptul ca efectele juridice in cazul actului emis cu acordul prealabil al altui organ este rezultatul manifestarii de vointa a mai multor organe.m Tudor Draganu in acest sens considera ca acordul prealabil ca de altfel si aprobarea , ratificarea, confirmarea conduc la existenta actelor administrative complexe care i-au naster di doua sau mai multe manifesteri de vointa ce provin de la organe administrative diferite. Aceste manifestari de vointa converg spre producerea aceluiasi efect juridic formand, o singura unitate juridica. Avizul conform nu produce prin el insusi efecte juridice desi constituie un element component al producerii de elaborare a actului administrativ, fara de care acesta nu ets evalabil. In cazul acordului dupa cum am mai amintit efectul juridic este rezultatul manifestarii de vointa a mai multor organe ale administratiei publice , si nu a unui singur organ administrativ cum se intampla in cazul in care organul administrativ este obligat sa ceara avizul conform altui organ. Tocmai prin aceasta trasatura actele administrative complexe se deosebesc de celelalte acte administrative a caror valabilitate este conditionat de indeplinirea unor operatiuni materiale prealabile concomotente sau posterioare emiterii actului.

2.2 Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ

Dintre formele procedurale cocomitente emiterii actului administrativ, cele mai importante suntpe de-o parte cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentri adoptarea actului respectiv contrsemnarea iar pe de alta parte motivarea.

Ccvorumul reprezinta numarul de membrii raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca sentintele de lucru ale acestuia sa fie valabile. Cvorumul constituie astfel una din conditiile procedurale esentiale pentru valabilitatea unuio act administrativ intrucat aczul in care sedinta nu este legal constituita actele emise se or lovi de nulitate absoluta.

Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului administrativ reprezinta numarul de voturi necesare pentru ca o hotarare luata intr-o sedinta de lucru sa fie valabila. Aceasta majoritate pote fi:

a)     majoritate simpla

b)     majoritate absoluta

c)     majoritate calificata

Majoritatea simpla , numita si majoritate relativa, reprezinta majoritatea membrilor prezenti in sedinta de lucru care a votat pentru adoptarea respectivului act administrativ.

Majoritatea absoluta se refera la totalul membrilor prezenti ai organului colegial care au votat pentru emiterea actului respectiv.

Majoritatea calificata reprezinta o majoritate de 2/3 sau ¾ din numarul total ai membrilor organului colegial care au votat pentru adoptarea unei hotarari.

Cvorumul nu se confunda cu majoritatea necesara pentru adoptarea unui act administrtiv, primul referindu-se la numarul de membri necesari pentru ca o autoritate administrativa colegiala sa lucreze valabil, iar al doilea se refera la numarul de membri necesario pentru ca un act administrativ sa fie emis in md valabil.

Majoritatea reprezinta de asemenra o conditie procedurala esentiala de valabilitate a actului administrativ, lipsa ei facand ca actul respectiv sa se loveasca de nulitate absoluta.

Semnarea si contrasemnarea este reglementata pin textul diferitelor legi. Astfel legea 215/2001 prevede ca ordinele prefectului trebuie semnate de catrea acesta, iar in cazul ordinelor care stabilesc masuri de ordin tehnic sau de specialitate este nevoie de contrasemnatura conducatorilor servicilor descentralizate ale ministereor, conducatori care au fost consultati inaintea emiterii acestor ordine.

Semnarea si contrasemnarea actelor adimitrative nu reprezinta conditii procedurale esentiale de valabilitate ale actului respectiv, lipsa acestora putand fi acoperita ulterior. In cazul actelor administrative unipersonale pentru care legea cere o forma scrisa lipsa acesteia duce la nulitatea absoluta a ctului respectiv.

Aceste doua conditii sunt tratte impreuna deoarece exista o stransa legatura intre ele. Rolul principal al contrasemnaturii este de autentifica semnatura persoanei competente

Actele administrative normative, de regula, se motiveaza printr-o expunere de motive separate , inaintea articolelor propriu-zise. Chiar daca unele acte administrativ normative nu sunt motivate, proiectele acestor acte sunt trimise la organele competente sa-si dea avizul sau acordul dupa caz, insotite de expunerea de motive precum si de alte lucrari si studii justificative care sa motiveze emiterea actului respectiv.

Motivarea nu reprezinta o conditie procedurala esentiala de valabilitate ale actului administrativ. In cazul in care actul administrativ nu este motivat desi oblogatia motivarii este prevazuta expres intr-o lege actul este ilegal si va si socotit nul. Spre exemplu, procesul- verbal de sanctionare contraventionala trebuia sa descrie fapta savarsita dr persoana sanctionata, imprejurarile in care a fost comisa si data comiterii ei. In caz contrar actul devine nul. In situatia in care actul este motivat sub aspect formal dar motivelesunt in cotradictie cu legile in vigoare actul va fi considerat ilegal sub aspectul continutului si scopului sau.

2.3 Formele procedurale potsterioare emiterii actului administrativ

Cele mai intalnite forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ sunt: comunicarea, publicarea aprobarea, confirmarea, ratificarea. Fiecare dintre aceste forme posterioare emiterii unui act administrativ au valoare juridica diferita, nu numai de la o forma la alta, ci si in cadrul aceleasi forme.

Comunicarea este necesara in special in cazul actelor administrative individuale si actelor administrative jurisdictionale , acest lucru fiind prevazut prin lege. Spre exemplu art. 50 din Legea 215/2001 prevede ca hotararile individuale ale consiliului local devin oblogatorii si incep sa produca efecte juridice la data la care acestea sunt comunicate persoanelor interesate.

Publicarea este acea operatiune materiala prin care un act administrativ este adus la cunostiinta catatenilor prin diferite mijloace cum ar fi: prin inprimare, prin afisare intr-un loc public, prin alte mijloace mass-media.

Publicarea reprezinta si ea o conditie procedurala posterioara emiterii actelor administrative normative obligatorie. Spre deosebire de comunicare, publicarea poate fi in unele situatii o conditie esentiala de valabilitate a ctelor administrative. Nepublicarea acestor hotarari atrage inexistenta lor ca si in cazul necomunicarii hotararilor individuale.

Sunt exceptate de la obligatia publicarii hotararile cu caracter militar despre care se precizeaza ca se comunica numai anumitor institutii publice, ceea ce se explica prin considerente de securitate si de respectare a secretului militar.

Aprobarea reprezinta acea manifestare de vointa posterioara prin care un organ administrativ superior aproba un act administrativ deja emis de un organ inferior act fara ca aceasta manifestarede vointa posterioara emiterii lui nu ar produce efecte juridice calabile. Acest tip de aprobare este denumita si aprobare propiu-zisa ea reprezantand o conditie procedurala esentiala pentru valabilitatea actelor administrative, lipsa ei ducand la nulitaea actelor. Alte tipuri de aprobari sunt cele substitutive si improprii.

Aprobariile substitutive sunt acele aprobari date de organul administrativ ierarhic superior unor acte prin acre organul administrativ inferior actioneaza intr-un domeniu de raporturi sociale de competenta celui ierarhicsuperior situatie in care se considera ca efectele actului de parobare inlocuiesc efectele actului aprobat.

Actul aprobat de catre organul administrativ inferior si aprobarea acestuia de catre organul superior reprezinta un act juridic complex. Trebuie amintit faptul ca aprobarea reprezintaun element esential al acestui tip de act si in lipsa aprobarii acesta nu poate fi executat.

Aprobarile improprii constau in aprobarea unor cereri sau propuneri adresate altor organe ale administratiei publice. In aceste situatii aceste organe nu se pronunta asupra unui act administrativ prealabil ci in realitate emit un act aministrativ pe baza cererii sau propunerii celui interesat. Actul de aprobare constituie astfel o singura manifestare de vointa ceea ce inseamna ca in cazul aprobarii nu ne gasim in prezenta unui act administrativ complex.

Confirmarea este o conditie procedurala posterioara emiterii actlui administrativ vazuta in mai multe sensuri in doctrina de specialitate.

Intr-o prima acceptiune, confirmarea reprezinta actul prin care un organ administrativ instiinteaza subiect de drept anterioar ca intelege sa-si mentina un act administrativ anterior. Actul de confirmare nu produce efecte juridice noi fata de cele produse de actul confirmat, iar aceasta nu dobandeste caracterul de act complex. Ca exemplu ar putea fi situatia in care ca si urmare a executarii recursului gratios de catre o persoana care solicita consiliul local retractare unei hotarari pentru un motiv de nelegalitate iar consiliul respinge aceasta cerere printr-o hotarare de confirmare a hoatararii contestate

De regula, confirmare produce efecte juridice retractive. Daca viciul care afecteaza actul organului inferior caonsta in aceea emitere sa era de competenta unui organ superior acestuia, actiunea de anulare trebuie introdusa de organul administrativ superior.

Cu toate acestea actul administrativ prealabil nu poate fi pus in executarea fara confirmareaautoritatii administratiei publiceierarhic superioare.

Formalitatiile procedurale prevazute de lege pentru elaborarea actelor administrative au o importanta diferita. Unele dintre acestea sunt esentiale pentru valabilitatea actelor administrative, intrucat urmaresc asigurarea legalitatii si oportunitatii acestor acte. Alte formalitati sunt neesentiale pentru valabilitatea actelor administrative ele avand ca scop doar asigurarea operativitatii activitatii administrative sau o anumita tehnica de leaborare a actului administrativ nerespectarea lor neinfluentand valabilitatea actului.