Prefectul

Prefectul

1. Desemnarea si statutul prefectului si subprefectului

In prezent, institutia prefectului este reglementata de Legea privind institutia prefectului nr. 340/2004^[1] republicata, Legea 188/1998 privind Statutul functionarilor publici si Legea nr. 161/2003 Cartea I Titlul IV Sectiunea a 3.

Potrivit Legii nr. 340/2004 modificata, Guvernul numeste cate un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti, la propunerea ministrului de resort^[3] (art. 1 alin. 2). Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. In aceasta calitate prefectul are atat atributii de realizare a aplicarii Constitutiei, legilor si altor acte normative, cat si atributii privind coordonarea serviciilor publice deconcentrate in teritoriu de la nivelul ministerelor sau altor autoritati centrale de specialitate subordonate Guvernului.

Prefectul este ajutat de doi subprefecti in fiecare judet, iar in municipiul Bucuresti de trei subprefecti.

In forma initiala a legii 340/2004, se preciza, in art.8 alin.2 ca numirea si eliberarea din functie a subprefectilor se face prin decizie a primului‑ministru, la propunerea prefectului si cu avizul Ministerului Administratiei si internelor. Ordonanta de urgenta nr. 179/2005 a modificat art.8, eliminandu-se alin.2 al acestuia. Prin urmare, apreciem ca au devenit aplicabile dispozitiile art. 19 al Legii 188/1998 republicata, conform carora subprefectii sunt numiti de Guvern, text ce concorda cu dispozitiile art. 1 alin. 2 din Legea nr. 340/2004 republicata.

Articolul 19 din Legea nr. 188/1999 republicata respecta principiul simetriei, astfel ca Guvernul ca autoritate care numeste in functie prefectii, respectiv subprefectii, este competent sa-i sanctioneze sau sa-i elibereze din functie.

Art. 10 din Legea nr. 340/2004 republicata mentioneaza ca prefectul si subprefectul fac parte din categoria inaltilor functionari publici. Aceasta dispozitie a intrat in vigoare la 1 ianuarie 2006. Prin urmare, date fiind dispozitiile Legii 188/1999, conform carora selectia functionarilor publici se face prin concurs, dispozitiile legii 340/2004 trebuie interpretate in sensul ca prefectul este numit de Guvern in urma promovarii concursului. De altfel, Legea 188/1999 dispune ca pentru numirea in functiile publice din categoria inaltilor functionari publici se constituie o comisie de concurs, formata din cinci personalitati, recunoscute ca specialisti in administratia publica, numite prin decizie a primului ministru, la propunerea ministerului administratiei publice.

Prin Ordonanta de urgenta nr. 179/2005 a fost abrogat alin.2 al art.9, in care se prevedeau conditiile specifice pentru ocuparea postului de prefect, respectiv subprefect. Astfel, au devenit aplicabile dispozitiile art. 16 al Legii 188/1998 republicata. Acestea sunt conditiile generale prevazute de lege pentru toti functionarii publici, la cere se adauga urmatoarele:

- studii universitare de licenta absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;

- cel putin 5 ani vechime in specialitatea studiilor necesare exercitarii functiei publice;

- a absolvit programele de formare specializata pentru ocuparea unei functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici ori a exercitat un mandat complet de parlamentar;

- a promovat concursul national pentru intrarea in categoria inaltilor functionari publici.

In ce priveste "specialitatea functiei" la care se refera cerinta de vechime, apreciem ca pentru functia de prefect , respectiv subprefect, ea trebuie sa fie juridica sau administrativa.

Art. III al Ordonantei de urgenta nr. 179/2005 Legii nr. 340/2004 contine o prevedere derogatorie in ce priveste obligativitatea concursului pentru a accede in functia de prefect, respectiv subprefect. Se mentioneaza ca prefectii, respectiv subprefectii, in functie la data intrarii in vigoare a ordonantei, precum si cei ce vor fi numiti pana la 31.01.2005 pot fi numiti in functii publice de prefect, respectiv subprefect, in urma promovarii unui examen de atestare pe post, cu conditia indeplinirii conditiilor din art. 15 lit. a) si b) (conditiile generale pentru functionarul public si studii superioare de lunga durata absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta). Aceasta prevedere incalca principiul selectiei functionarilor publici prin concurs, conducand la crearea unui corp al functionarilor publici in care cel mai inalt nivel este format preponderent din persoane numite fara concurs, pe criterii politice, de partidul politic aflat la guvernare la data intrarii in vigoare a legii si care vor exercita functia o perioada nedeterminata de timp. Avand in vedere importanta functiei de prefect, apreciem ca numirea in functii de o deosebita importanta a unor persoane care nu au fost selectate prin concurs si carora nu li se cere sa fi absolvit programe de formare profesionala in profilul administratiei publice si nici o anumita vechime in specialitatea functiei publice nu este o masura de natura sa conduca la sporirea calitatii administratiei. Aceasta cu atat mai mult cu cat, prin Legea nr. 340/2004 modificata prin OUG 179/2005 sunt consacrate, printre alte principii pe care se bazeaza activitatea prefectului, cel al legalitatii si cel al profesionalizarii.

Conform art. IV al Ordonantei de urgenta nr. 179/2005, incepand cu 01.01.2006, functia publica de secretar al prefecturii se transforma in functia publica de subprefect. Aceasta dispozitie conduce la ocuparea celei de a doua functii de subprefect de la nivelul fiecarui judet, fara organizarea unui concurs. Efectele acestei dispozitii sunt insa mai putin dramatice, avand in vedere faptul ca functia de secretar general al prefecturii a fost initial ocupata prin concurs, facandu-se dovada calitatilor necesare unui inalt functionar public.

Incompatibilitati. Conform dispozitiilor art. 85 din Cartea I, Titlul IV, Sectiunea a 3-a din Legea 161/2003. functiile de prefect si subprefect sunt incompatibile cu:

calitatea de deputat sau senator;

functia de primar si viceprimar, primar general si viceprimar al municipiului Bucuresti;

functia de consilier local sau consilier judetean;

o functie de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial;

functia de presedinte, vicepresedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administratie sau cenzor la societatile comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare si cele financiare, precum si la institutiile publice;

functia de presedinte sau de secretar al adunarilor generale ale actionarilor sau asociatilor la societatile comerciale prevazute la lit. e);

functia de reprezentant al statului in adunarile generale ale societatilor comerciale prevazute la lit. e);

functia de manager sau membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor si societatilor nationale;

calitatea de comerciant persoana fizica;

calitatea de membru al unui grup de interes economic;

o functie publica incredintata de un stat strain, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte.

Prefectii si subprefectii pot exercita functii sau activitati in domeniul didactic, al cercetarii stiintifice si al creatiei literar‑artistice.

Fiind inalti functionari publici, prefectilor si subprefectilor li se aplica si dispozitiile cu caracter general privind aceasta categorie de functionari, la care se adauga unele dispozitii specifice. Astfel, cei ce ocupa aceste functii nu pot detine o alta functie publica si nici o demnitate publica. Este incompatibila cu aceste functii orice alta functie sau desfasurarea unei activitati remunerate sau neremunerata in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice; in cadrul cabinetului demnitarului, cu exceptia cazului in care functionarul public este suspendat din functia publica, in conditiile legii, pe durata numirii sale; in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale ori in alte unitati cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, in cadrul unei asociatii familiale sau ca persoana fizica autorizata; in calitate de membru al unui grup de interes economic.

Art. 17 al Legii nr. 340/2004 republicata precizeaza ca prefectii, respectiv subprefectii, nu pot fi membrii ai unui partid politic sau al unei organizatii careia ii este aplicabil acelasi regim juridic ca si partidelor politice , potrivit legii, sub sanctiunea destituirii din functie.

Potrivit art. 13 din aceeasi lege, prefectii si subprefectii nu au dreptul la greva iar potrivit art. 14 ei nu pot infiinta organizatii sindicale proprii.

Pe durata exercitarii mandatului, prefectului si subprefectului li se suspenda contractul de munca la institutiile publice, regiile autonome, companiile nationale, societatile nationale si societatile comerciale cu capital de stat sau majoritar de stat.

2. Atributiile prefectului

Intre prefecti, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii consiliilor judetene, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare. Insa, prefectul poate verifica masurile intreprinse de primar sau de presedintele consiliului judetean in calitatea lor de reprezentanti ai statului in unitatea administrativ-teritoriala si poate sesiza organele competente in vederea stabilirii masurilor necesare, in conditiile legii.

In calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului ii sunt stabilite atributii de asigurare a aplicarii si respectarii Constitutiei, a legilor, a ordonantelor si hotararilor Guvernului, a celorlalte acte normative si a ordinii publice in general, la nivelul judetului, de realizare in judet a obiectivelor cuprinse in programul de guvernare, a politicilor nationale hotarate de Guvern si a politicilor si planului de masuri pentru integrare europeana. Pentru realizarea in judet a programului de guvernare prefectul poate dispune masuri in conformitate cu competentele si atributiile ce-i revin.

Pentru a putea indeplini atributiile legate de aplicarea programului de guvernare si a politicilor nationale, prefectul este desemnat, prin art.4 al Legii 340/2004 republicata, ca fiind conducatorul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale. Lista serviciilor publice deconcentrate conduse de prefecti se aproba prin decizie a primului-ministru si se actualizeaza la propunerea ministrului administratiei si internelor.

In calitate de conducator al serviciilor publice deconcentrate, prefectul are atributii de personal conform carora numeste prin ordin un reprezentant al institutiei prefectului care face parte obligatoriu din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conducator al unui serviciu public deconcentrat. Prefectul poate propune ministrilor si conducatorilor celorlalte organe ale administratiei publice centrale organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale sanctionarea conducatorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora.

Prefectul are si atributii financiare, avizand proiectele de buget si situatiile financiare privind executia bugetara care ii sunt inaintate de conducatorii serviciilor publice deconcentrate din subordinea sa. Dupa avizare, proiectele de buget, respectiv situatiile financiare privind executia bugetara sunt transmise de prefect conducatorului institutiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Avizul prefectului in legatura cu bugetul are caracter consultativ (art. 8 alin.3 al Legii nr. 340/2004 republicata).

Din punct de vedere institutional, pentru armonizarea activitatii serviciilor publice si implementarea politicilor, strategiilor si planurilor Guvernului, legea prevede functionarea unui colegiu prefectural compus din prefect, subprefecti, si conducatorii serviciilor publice deconcentrate ale administratiei ministeriale care isi au sediul in judetul respectiv. Colegiul este convocat de prefect cel putin odata pe luna.

Din formularea textului de lege rezulta expres ca prefectul este numai conducatorul serviciilor publice deconcentrate ale administratiei ministeriale, nu si a celor deconcentrate ale unor autoritati administrative centrale autonome, acestea fiind subordonate numai respectivelor autoritati.

Serviciile publice deconcentrate din administratia ministeriala au, prin urmare, o dubla subordonare, pe de o parte fata de Guvern iar pe de alta parte fata de prefect. Este esential, pentru buna desfasurare a activitatii acestor servicii ca sa existe o continua comunicare, in ambele sensuri, intre Guvern si prefecti. In acest scop legea prevede urmatoarele:

ordinele prefectului prin care se stabilesc masuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dupa consultarea conducatorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei centrale de specialitate din subordinea Guvernului;

prefectul este obligat sa comunice ordinele emise in conditiile descrise anterior conducatorului institutiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat; ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale^[5] pot propune Guvernului masuri de anulare a ordinelor emise de prefect pe care le considera nelegale;

ordinele cu caracter normativ ale prefectului se comunica de indata Ministerului Administratiei si Internelor; acest minister poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect pe care le considera nelegale sau netemeinice;

ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale comunica, la randul lor, de indata prefectilor actele cu caracter normativ emise in domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate;

prefectul poate propune ministerelor si celorlalte organe ale administratiei publice centrale masuri pentru imbunatatirea activitatii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Fiind garantul respectarii legii si ordinii la nivel local, prefectul intreprinde actiuni pentru asigurarea climatului de pace sociala si prevenirea tensiunilor sociale si dispune masuri pentru prevenirea infractiunilor, colaborand cu autoritatile locale de profil. Asigurarea folosirii, in conditiile legii, a limbii materne in raportul dintre serviciile publice deconcentrate si cetatenii minoritatilor nationale in unitatile administrativ-teritoriale in care ponderea acestora depaseste 20% este tot o atributie a prefectului. Prefectul dispune masurile corespunzatoare in legatura cu situatiile de urgenta si are atributii privind protectia civila. In vederea promovarii unor interese comune, prefectul hotaraste, in conditiile legii, cooperarea sau asocierea cu institutii similare din tara sau din strainatate.

Prefectul are si atributii de tutela administrativa, fiind cel care are atributia de a verifica legalitatea actelor administrative emise de consiliul local, consiliul judetean si primar, in calitatea lor de autoritati autonome ale administratiei publice locale. In cazul in care prefectul apreciaza ca un act administrativ emis de una din autoritatile mentionate este nelegal, el il poate ataca la instanta de contencios administrativ, solicitand anularea actului. Art. 19 alin.1 lit. e al Legii nr. 340/2004 republicata numeste expres autoritatile publice locale autonome supra carora prefectul exercita atributia de tutela administrativa. Din aceasta enumerare lipsesc dispozitiile presedintelui consiliului judetean, urmand a concluziona ca acestea ar fi exceptate de la acest control. Apreciem ca, in ciuda dispozitiilor mentionate, actele presedintelui consiliului judetean nu pot fi exceptate de la controlul de tutela administrativa exercitat de prefect. Ele vor putea fi controlate in temeiul art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit caruia prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale.

Conform dispozitiilor Legii nr. 554/2004 actiunea prefectului poate fi promovata fara efectuarea procedurii prealabile si este scutita de taxa de timbru. Potrivit art. 3 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actul atacat este suspendat de drept.

Pe langa atributia de tutela administrativa, prefectul are si atributia de a verifica masurile intreprinse de primar sau presedintele consiliului judetean in calitatea lor de reprezentanti ai statului in unitatea administrativ-teritoriala si poate sesiza organele competente in vederea stabilirii masurilor necesare, in conditiile legii. Este de remarcat ca textul de lege se refera expres doar la controlul asupra atributiilor exercitate de autoritatile mentionate in calitate de reprezentanti ai statului, astfel ca nu se aduce atingere autonomiei locale.

3. Actele prefectului

In indeplinirea atributiilor care ii revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, in conditiile legii.

Dupa cum s-a aratat anterior, ordinele prefectului prin care se stabilesc masuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dupa consultarea conducatorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei centrale de specialitate din subordinea Guvernului, organe care au posibilitatea de a solicita Guvernului anularea ordinelor considerate nelegale.

Ordinul prefectului care contine dispozitii normative se publica si devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica. Aceste ordine se comunica de indata Ministerului Administratiei Publice si Internelor care, in exercitarea controlului ierarhic, poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, daca le considera ilegale sau netemeinice. Este de remarcat ca, fata de vechile dispozitii din Legea nr. 215/2001 potrivit carora ministerul de resort putea propune Guvernului anularea ordinelor prefectului apreciate inoportune, in Legea nr. 340/2004 termenul de "inoportun" a fost inlocuit cu cel de "netemeinic". Apreciem ca, vechea formulare era mai aproape de terminologia consacrata in dreptul administrativ, conform careia conditiile cerute actelor administrative sunt legalitatea si oportunitatea.

Ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicarii.

Institutia prefectului

Pentru exercitarea de catre prefect a prerogativelor care ii revin potrivit constitutiei si altor legi se organizeaza si functioneaza institutia prefectului, sub conducerea prefectului. Institutia prefectului este, conform legii, o institutie publica cu personalitate juridica, cu patrimoniu si buget propriu. Activitatea institutiei prefectului este finantata de la bugetul de stat, prin bugetul ministerului de resort si din alte surse legal constituite, institutia prefectului putand beneficia si de programe cu finantare internationala.

Sediul institutiei prefectului este denumit prefectura si se gaseste in municipiul resedinta de judet. Cladirea care gazduieste prefectura este proprietate publica a statului, a judetului sau a municipiului, dupa caz.

Prefectul exercita atat capacitatea juridica de drept public a institutiei prefectului, cat si capacitatea juridica civila - exercitarea drepturilor si asumarea obligatiilor civile. Capacitatea civila a institutiei prefectului poate fi exercitata si de o persoana anume desemnata prin ordin al prefectului. Legea nu precizeaza daca este vorba de o delegare cu caracter general sau punctual. Apreciem ca delegarea ar trebui sa fie punctuala, prefectul trebuind sa-si exercite in general toate prerogativele conferite de lege.

In cadrul institutiei prefectului se organizeaza si functioneaza cancelaria prefectului, ca si compartiment organizatoric distinct. Cancelaria prefectului cuprinde functii de executie de specialitate distincte, si anume directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant si secretarul cancelariei. Directorul coordoneaza activitatea cancelariei prefectului si raspunde in fata prefectului in acest sens. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit, pe baza de incredere, de catre prefect si incheie contract de munca, in conditiile legii, pe durata exercitarii functiei de catre prefect. Legea mentioneaza ca eliberarea din functie a acestui personal se face tot de catre prefect. Din pacate, exprimarea legii este de natura a produce confuzie, deoarece terminologia de "numire si eliberare din functie" este specifica functiilor publice, ocupate de functionari publici. Ori, de vreme ce legea prevede expres ca personalul din cadrul cancelariei prefectului incheie contract de munca, este evident ca nu este vorba de functionari publici, ci de persoane alese pe baza de incredere de catre prefect.

Prefectul poate organiza oficii prefecturale, pentru a apropia institutia prefectului de zonele mai indepartate de sediul acesteia, sau a facilita accesul la aceasta institutie in zonele cu densitate mare a populatiei. Organizarea se face prin ordin, in limita numarului de posturi si a fondurilor aprobate anual, fiind obligatoriu avizul conform al Ministerului Administratiei si internelor.

Oficiile prefecturale fac parte din institutia prefectului si sunt conduse de un sef al oficiului prefectural. Acesta este functionar public, legea mentionand ca functia de sef al oficiului prefectural este echivalenta cu functia de director executiv, iar numirea, modificarea, suspendarea si incetarea raportului sau de serviciu se fac de catre prefect, in conditiile legii.