Raspunderea pentru nerespectarea regimului juridic al actelor administrative de urbanism

Raspunderea pentru nerespectarea regimului juridic al actelor administrative de urbanism

Exercitarea dreptului de a construi si actele administrative de autoritate emise in realizarea prescripțiilor sale genereaza un amplu contencios, cu atat mai mult cu cat vizeaza multiple si variate interese publice si/sau private existente.

Nerespectarea reglementarilor legale in materie genereaza un contencios in anulare (respectiv, contenciosul administrativ) si un contencios in raspundere (contraventionala, penala sau civila, dupa caz).

Referindu-se la contextul general al raspunderii in materia urbanismului, in jurisprudenta Curtii Constitutionale s-a aratat ca "activitatea de edificare sau desfiintare a constructiilor de orice natura trebuie sa se supuna rigorilor legiiˮ, iar "regimul legal al constructiilor nu are legatura cu ocrotirea dreptului de proprietate. In masura in care, insa, () exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sanctiunile stabilite de lege fara a se putea apara invocand principiul constitutional al ocrotirii proprietatiiˮ.

Pentru a statua astfel, instanta constitutionala a avut in vedere si dispozitiile pct. 2 al art. 1 din Protocolul aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, care prevad ca statele semnatare ale Conventiei pot "adopta legile pe care le considera necesare pentru a reglementa folosinta bunurilor conform interesului general ()ˮ, precum si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, care, in Cauza Mellacher si altii impotriva Austriei, in 1989, a statuat ca astfel de legi sunt "necesare si obisnuite in domeniul constructiilor, care, in societatile moderne, sunt o preocupare centrala a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa astfel de politici, Legislativul trebuie sa aiba o larga marja de apreciere atat in ceea ce priveste stabilirea existentei unei probleme de interes public ce necesita masuri de control, cat și in alegerea unor modalitati de aplicare detaliate pentru implementarea masurilor vizateˮ.

1. Contenciosul administrativ.

Ca acte administrative individuale, actele (administrative) de urbanism pot forma obiectul contenciosului administrativ in conditiile Legii nr. 554/200 Astfel, orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ de urbanism sau prin nesolutionarea in termen legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competenta pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim (public ori privat) si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. In condițiile art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile și completarile ulterioare, posibilitatea de a se adresa instantei de contencios administrativ o are si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Din aceasta perspectiva se cuvine sa facem distincția intre actele de urbanism propriu-zise si actele de urbanism conexe.

Din prima categorie fac parte documentatiile de urbanism si certificatul de urbanism.

Potrivit art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, "dupa aprobare, Planul urbanistic general, Planul urbanistic zonal si Planul urbanistic de detaliu, impreuna cu regulamentele locale de urbanism aferente, sunt opozabile in justitieˮ. In ciuda redactarii defectuoase, textul legal respectiv exprima faptul ca respectivele documentatii de urbanism, prin actul de adoptare, devin acte administrative si pot forma obiectul contenciosului administrativ.

Intr-adevar, conform reglementarilor legale in vigoare (respectiv Anexa nr. 1 la Legea nr. 350/2001), documentatiile de urbanism - planul urbanistic general si regulamentul local aferent, planul urbanistic zonal si regulamentul local corespunzator si planul urbanistic de detaliu - sunt avizate si aprobate, dupa caz, prin hotarari ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau ale consiliilor locale ale municipiilor, oraselor ori comunelor, iar Regulamentul general de urbanism prin hotarare a Guvernului.

In conditiile si cu indeplinirea procedurii speciale prevazuta de Legea nr. 554/2004 aceste acte administrative de autoritate pot fi supuse controlului judiciar, prin contestarea lor in fata instantelor judecatoresti competente.

Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, printr-un act administrativ de urbanism cu caracter individual adresat altui subiect de drept, este indreptatita sa introduca plangere prealabila in momentul in care a luat la cunostinta, pe orice cale, de existenta actului, in limitele termenului de prescriptie de 6 luni, depasirea acestui termen echivaland cu neindeplinirea procedurii administrative prealabile. In aceste cazuri, controlul judiciar, realizat prin intermediul instantei de contencios administrativ, se limiteaza numai la verificarea respectarii prevederilor legale de elaborare, avizare si adoptare a documentatiilor respective si, in caz de constatare a incalcarii acestora poate sa dispuna anularea actului administrativ de urbanism in cauza. In orice caz, judecatorul nu se poate substitui autoritații administrației publice emitenta si nici nu poate sa aprecieze ori sa decida asupra continutului concret al documentului vizat (oportunitatii administrative).

Potrivit art. alin. din Legea nr. 350/2001, documentatiile de amenajare a teritoriului si de urbanism aprobate fara avizele prevazute de reglementarile legale in vigoare sunt nule. De asemenea, conform art. 65 alin. din acelasi act normativ, si documentatiile de amenajare a teritoriului si de urbanism modificate fara respectarea prevederilor legale privitoare la avizare si aprobarea acestora sunt nule.

Referitor la certificatul de urbanism si la autorizatiile de construire/desfiintare, ca acte administrative de autoritate cu caracter individual, acestea pot fi atacate in justitie pentru anulare ori in vederea obligarii autoritatilor administrației publice competente de a le emite. Intr-o formulare generala, conform art. 34 din Legea nr. 350/2001, emiterea de certificate de urbanism incomplete, cu date eronate sau cu nerespectarea prevederilor cuprinse in documentatiile de urbanism aprobate, atrage raspunderea disciplinara, administrativa, contraventionala, civila sau penala, dupa caz, potrivit legii.

Conform art. 2 alin. din Legea nr. 50/1991, autorizatiile de construire se emite in temeiul si cu respectarea prevederilor documentatiilor de urbanism, avizate si aprobate potrivit legii, nelegalitatea acestora ori neconformitatea autorizatiilor cu cerintele acestora antrenand nulitatea respectivelor acte administrative de autoritate, iar potrivit art. 12 alin. din acelasi act normativ, autorizatiile de construire sau de desfiintare, emise cu incalcarea prevederilor legale, pot fi anulate de catre instantele de contencios administrativ, potrivit legii.

Documentatia tehnica, respectiv avizele si/sau acordurile aferente procedurii de eliberare a autorizatiei de construire nu pot fi contestate decat odata cu aceasta.

Asa cum am aratat, potrivit art. 1 alin. din Legea nr. 554/2004 se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. In intelesul actului normativ, dreptul vatamat reprezinta orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ, interesul legitim privat constituie posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat, iar interesul legitim public reprezinta interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentelor autoritatilor publice.

Conform prevederilor tezei a II-a a alin. al art. 12 din Legea nr. 50/1991, anularea autorizatiilor de construire sau de desfiintare poate fi ceruta, in conditiile legii, si de catre prefect, inclusiv la sesizarea expresa a organelor de control ale Inspectoratului de Stat in Constructii - I.S.C.

In jurisprudenta statelor cu traditie in materie s-a statuat ca interesul de a actiona al tertilor impotriva actului administrativ trebuie sa fie direct si adecvat. In privinta primului caracter, acesta se apreciaza de la caz la caz, in functie de proximitatea si importanta constructiei litigioase ori de configuratia spatiului urbanistic afectat. Referitor la cea de-a doua cerinta, care trebuie indeplinita in mod cumulativ, interesul trebuie sa fie de ordin urbanistic, inclusiv estetic, cel de natura neurbanistica, de exemplu, comerciala, neconferind calitate procesuala activa.

Ca in cazul oricarui alt act administrativ, si in situatia autorizațiilor de urbanism, in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, se poate solicita și suspendarea acestora, separat sau prin actiunea principala.

De altfel, și dispozițiile speciale ale art. 12 alin. din Legea nr. 50/1991, disting in mod expres ca "odata cu introducerea actiunii se pot solicita instantei judecatoresti suspendarea autorizatiei de construire sau desfiintare si oprirea executarii lucrarilor, pana la solutionarea pe fond a cauzei"

In jurisprudenta s-a decis in mod constant faptul ca valabilitatea autorizatiei de construire depinde de certa dovedire a dreptului de proprietate asupra terenului pe care se doreste amplasarea constructiei, ca un superficiar dobandeste, prin incheierea conventiei cu proprietarul terenului ori prin acceptarea legatului, dreptul de a construi pe teren si pe aceasta baza poate deveni titular al autorizatiei de construire sau ca un concesionar al unui teren pentru constructie (proprietate privata a statului ori a unitatilor administrativ-teritoriale) este indrituit sa obtina un asemenea aci administrativ.

Totodata, sub raport procedural, s-a statuat ca titularii dreptului de proprietate in indiviziune nu pot exercita fiecare in nume propriu actiunea care vizeaza legalitatea autorizatiei de construire eliberata pentru proprietatea comuna indiviza (ci numai organismul de reprezentare colectiva, ca de exemplu, asociatia de proprietari de apartamente); De asemenea, vecinii unei constructii care nu le afecteaza drepturi recunoscute de lege nu au calitate procesuala activa. Dreptul la actiunea in contenciosul administrativ il au numai persoanele fizice sau juridice, care sunt vatamate in drepturile lor existente si recunoscute de lege, nu si cele care solicita apararea unor interese viitoare sau vocatii.

Lipsa competentei legale a unei autoritati a administrației publice de a emite autorizatia de construire sau de desființare determina și absenta calitatii sale procesuale active sau, dupa caz, pasive. In cazul in care se solicita anularea autorizatiei, daca pentru emiterea legala a acesteia nu a fost necesar acordul vecinilor, calitatea procesuala activa o pot avea și organele de inspectie si control sau alte persoane care ar putea fi prejudiciate prin eliberarea actului administrativ final de autoritate, de exemplu, colocatarii, dar nu vecinii.

S-a mai afirmat, in jurisprudenta, faptul ca ne aflam in prezenta unui refuz nejustificat de eliberare a autorizatiei de construire, in situația in care cei indreptatiti au renuntat la beneficiul servituții legale de vedere prevazuta de articolul 612 din Codul civil sau ca, dimpotriva, refuzul este justificat, de pilda, in cazul opunerii unui coproprietar asupra terenului la edificarea constructiei sau atunci cand cererea de emitere a autorizatiei de construire a fost facuta dupa realizarea (edificarea) constructiei.

O problema controversata a reprezentat-o aceea daca lucrarile de constructii incepute fara autorizatie, dar care in mod obiectiv indeplinesc cerintele legale pentru autorizarea executarii lor, pot fi confirmate ulterior prin emiterea actului administrativ final de autoritate.

Astfel, intr-un prim punct de vedere s-a considerat ca, intrucat activitatea de executare a lucrarilor de constructii este supusa unui regim juridic specific de autorizare, de ordine publica, prin care se impune parcurgerea unei proceduri ale carei etape sunt strict reglementate, nu poate fi posibila confirmarea ulterioara, prin eliberarea autorizatiei de construire, a caracterului legal al lucrarilor de constructii deja executate.

Dimpotriva, intr-o alta pozitie, s-a apreciat ca, pornind de la ideea ca eliberarea unei autorizatii de construire nu constituie, prin ea insasi, un act privind oportunitatea administrativa, ci este menita sa protejeze in mod preventiv valorile si relatiile juridice, economice, tehnice, precum si de mediu si, din moment ce aceasta ratiune este satisfacuta, nu poate exista sau interveni niciun impediment pentru a impiedica, pe cale legala, corectarea post factum a absentei actului administrativ final de autoritate, care sa vina in scopul confirmarii indeplinirii tuturor conditiilor necesare, tot astfel cum o nulitate de protectie poate fi asanata si ulterior.

O rezolvare, cel putin partiala, a situatiei, o conține prevederile art. 28 din Legea nr. 50/1991, potrivit caruia, "decizia mentinerii sau a desfiintarii constructiilor realizate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de catre autoritatea administratiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice si a regulamentelor aferente, avizate si aprobate in conditiile legii sau, dupa caz, de instantaˮ. Inceperea executarii lucrarilor de constructii in lipsa deținerii unei autorizatii de construire, emisa in temeiul si cu respectarea prevederilor documentatiilor de urbanism, avizate si aprobate potrivit legii, constituie contraventie, care se sanctioneaza pentru nerespectarea exigentelor disciplinei in constructii, deoarece aceasta autorizatie de urbanism, in calitatea sa de act administrativ final de autoritate, asigura respectarea masurilor legale referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea si postutilizarea constructiilor.

2. Raspunderea contravenționala.

Si in privinta raspunderii contraventionale trebuie sa facem distincția intre contraventiile la regimul activitatii de urbanism si amenajare a teritoriului, respectiv cele la regimul autorizarii executarii lucrarilor de constructii. Ambelor categorii li se aplica dispozitiile procedurale ale O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, cu modificarile și completarile ulterioare.

2.1. Contravențiile la regimul legal de urbanism.

In condițiile prevederilor art. 63 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificarile și completarile ulterioare, constituie contraventii savarșirea urmatoarelor fapte:

a) refuzul institutiilor publice de a furniza informatii care, prin natura lor, sunt publice, pentru desfasurarea corespunzatoare a activitatii de amenajare a teritoriului si de urbanism;

b) supunerea spre avizare sau aprobare a unei documentatii de urbanism incomplete ori care contine date eronate;

c) avizarea si aprobarea de documentatii de amenajare a teritoriului si de urbanism semnate de alte persoane decat cele stabilite prin lege;

d) neindeplinirea atributiilor privind exercitarea controlului asupra modului de respectare a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism;

e) neluarea masurilor prevazute de lege in cazul nerespectarii prevederilor din documentatiile de amenajare a teritoriului si de urbanism;

f) aprobarea unui plan urbanistic de detaliu cu derogari de la Planul urbanistic general neprevazute la art. 32 alin. (4) din același act normativ;

g) semnarea, in conformitate cu prevederile art. 38 alin. (1), de documentatii de amenajarea teritoriului si urbanism care contin date eronate, daca nu intra sub incidenta legii penale.

Faptele de incalcare se sanctioneaza cu amenda contraventionala, in cuantum care variaza de la 1000 lei la 10.000 lei. In condițiile art. 64 alin. (1) din aceeași lege, contraventiile la regimul activitatii de urbanism se constata de catre organele de control al activitatii de amenajare a teritoriului si de urbanism din cadrul consiliilor judetene si consiliilor locale, de catre reprezentanti ai institutiilor publice de specialitate ale autoritatilor administrației publice centrale implicate in avizare, precum si de catre Inspectoratul de Stat in Constructii - I.S.C. (și inspectoratele teritoriale in construcții).

2.2. Contravențiile la regimul legal al autorizarii executarii lucrarilor de construcții.

Contraventiile la regimul juridic al autorizarii executarii lucrarilor de construcții sunt prevazute in art. 26 din Legea nr. 50/1991, iar aplicarea sancțiunilor corespunzatoare, in cazul savarșirii acestora, este supusa regulilor generale stabilite prin actul normativ cadru in materie - O.G. nr. 2/2001. Potrivit acestui text legal, constituie contraventii urmatoarele fapte, daca nu au fost savarsite in astfel de conditii incat, potrivit legii, sa fie considerate infractiuni:

a) executarea sau desfiintarea, totala ori partiala, fara autorizatie a lucrarilor prevazute la art. 3 din lege, cu exceptia celor mentionate la lit. b) a aceluiași articol, de catre investitor si executant;

b) executarea sau desfiintarea, cu nerespectarea prevederilor autorizatiei si a proiectului tehnic, a lucrarilor prevazute la art. 3 din lege, cu exceptia celor prevazute la lit. b) a aceluiași articol, precum si continuarea executarii lucrarilor autorizate fara solicitarea unei noi autorizatii de construire in situatiile prevazute la art. 7 alin. (15) din lege, de catre investitor si executant;

c) aprobarea furnizarii de utilitati urbane, ca urmare a executarii de lucrari de bransamente si racorduri la retele pentru constructii noi neautorizate;

d) mentinerea dupa expirarea termenului prevazut prin autorizatie sau dupa terminarea lucrarilor autorizate ori adaptarea in alte scopuri fata de cele prevazute in autorizatie a constructiilor, lucrarilor si amenajarilor cu caracter provizoriu;

e) neaducerea terenului la starea initiala de catre investitor, dupa terminarea lucrarilor prevazute la art. 3 lit. c) din lege, precum si nerealizarea lucrarilor de curatare, amenajare ori degajare, dupa caz, a amplasamentului si/sau a terenurilor adiacente ocupate temporar pe durata executiei, o data cu incheierea lucrarilor de baza;

f) impiedicarea ori sustragerea de la efectuarea controlului, prin interzicerea accesului organelor de control abilitate sau prin neprezentarea documentelor si a actelor solicitate;

g) neanuntarea datei inceperii lucrarilor de constructii autorizate, in conformitate cu prevederile art. 7 alin. (8) din lege;

h) neemiterea certificatelor de urbanism in termenul prevazut la art. 6 alin. (2) din lege, precum si emiterea de certificate de urbanism incomplete ori cu date eronate, care nu contin lista cuprinzand avizele si acordurile legale necesare in raport cu obiectivul de investitii, sau eliberarea acestora conditionat de elaborarea prealabila a unei documentatii de urbanism sau a oricaror documentatii tehnice de definire a scopului solicitarii, cu depasirea termenului legal, sau refuzul nejustificat ori conditionarea furnizarii informatiilor de interes public prevazute la art. 6 alin. (1) din lege;

h¹) neemiterea autorizatiilor de construire in termenul prevazut la art. 7 alin. (1) din lege;

i) emiterea de autorizatii de construire/desfiintare:

in lipsa unui drept real asupra imobilului, care sa confere dreptul de a solicita autorizatia de construire/desfiintare;

in lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentatiilor de urbanism, avizate și aprobate potrivit legii;

in baza unor documentatii incomplete sau elaborate in neconcordanta cu prevederile certificatului de urbanism, ale Codului civil, ale continutului-cadru al documentatiei tehnice - D.T pentru autorizarea executarii lucrarilor de constructii, care nu contin avizele si acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii;

in lipsa expertizei tehnice privind punerea in siguranta a intregii constructii, in cazul lucrarilor de consolidare;

in baza altor documente decat cele cerute prin prezenta lege;

j) neorganizarea si neexercitarea controlului privind disciplina in autorizarea si executarea lucrarilor de constructii de catre compartimentele abilitate din cadrul aparatului propriu al consiliilor judetene si al primariilor, in unitatile lor administrativ-teritoriale, potrivit prevederilor art. 27 alin. (3) - (4) din lege, precum si neurmarirea modului de indeplinire a celor dispuse de Inspectoratul de Stat in Constructii - I.S.C., potrivit dispozitiilor art. 29 alin. (3) din lege;

k) neindeplinirea, la termenul stabilit, a masurilor dispuse de Inspectoratul de Stat in Constructii - I.S.C. la controlul anterior;

l) refuzul nejustificat sau obstructionarea sub orice forma a accesului persoanelor fizice sau al reprezentantilor persoanelor juridice la documentele prevazute la art. 34 alin. (7) din lege.

Se observa ca, in cele mai multe cazuri este vorba de activitati contraventionale si mai putin de acte contraventionale. Sanctiunea contraventionala a incetat sa mai fie o sanctiune specifica dreptului administrativ, aparand mai ales ca o garantie a aplicarii (si deci ca o sanctiune a neaplicarii) regulilor de urbanism. In consecinta, rolul de norme de constructie revine normelor specifice dreptului urbanismului, iar contraventia se constituie ca fiind una dintre sanctiunile nerespectarii lor.

Putand fi savarsite atat de catre persoane fizice, cat de catre juridice, aceste contraventii se sanctioneaza cu amenda, al carei cuantum se actualizeaza anual prin hotarare a Guvernului. Sanctiunea amenzii poate fi aplicata si reprezentantului legal al persoanei juridice, iar pentru savarșirea anumitor contraventii, poate fi aplicata si functionarilor publici responsabili de verificarea documentatiilor care stau la baza emiterii certificatelor de urbanism si a autorizatiilor de construire sau de desfiintare, precum si semnatarilor, potrivit atributiilor stabilite conform legii.

Conform art. 28 din Legea nr. 50/1991 odata cu aplicarea amenzii pentru contraventiile prevazute la art. 26 alin. (1) lit. a) -b) din lege se dispune oprirea executarii lucrarilor, precum si, dupa caz, luarea masurilor de incadrare a acestora in prevederile autorizatiei sau de desfiintare a lucrarilor executate fara autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, intr-un termen stabilit in procesul-verbal de constatare a contraventiei. Decizia mentinerii sau a desfiintarii constructiilor realizate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de catre autoritatea administratiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice si a regulamentelor aferente, avizate si aprobate in conditiile legii, sau, dupa caz, de instanta. Pentru lucrari ce se executa la cladirile prevazute la art. 3 lit. b) din lege este necesar avizul Ministerului Culturii și Patrimoniului Național. Masura desfiintarii constructiilor se aplica si in situatia in care, la expirarea termenului de intrare in legalitate stabilit in procesul-verbal de constatare a contraventiei, contravenientul nu a obtinut autorizatia necesara.

Referitor la competenta de constatare a contraventiilor in materie si de aplicare a sanctiunilor, art. 27 din Legea nr. 50/1991 prevede urmatoarele distinctii:

presedintii consiliilor judetene, primarii si organele de control din cadrul autoritatilor administratiei publice locale si judetene au obligatia sa urmareasca respectarea disciplinei in domeniul autorizarii executarii lucrarilor in constructii in cadrul unitatilor lor administrativ-teritoriale si, in functie de incalcarea prevederilor legale, sa aplice sanctiuni sau sa se adreseze instantelor judecatoresti si organelor de urmarire penala, dupa caz;

arhitectul-sef al judetului si personalul imputernicit al compartimentului de specialitate din subordinea acestuia au obligatia sa urmareasca respectarea disciplinei in domeniul autorizarii executarii lucrarilor de constructii pe teritoriul administrativ al judetului, precum si respectarea disciplinei in urbanism si amenajarea teritoriului legata de procesul de autorizare a constructiilor

contraventiile prevazute la art. 26 alin. (1), cu exceptia celor de la lit. h) - l), se constata si se sanctioneaza de catre compartimentele de specialitate cu atributii de control ale autoritatilor administratiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti, oraselor si comunelor, pentru faptele savarsite in unitatea lor administrativ-teritoriala sau, dupa caz, in teritoriul administrativ al sectoarelor Municipiului Bucuresti, potrivit competentelor de emitere a autorizatiilor de construire/desfiintare

contraventiile prevazute la art. 26 alin. (1) lit. h) - j) se constata si se sanctioneaza numai de catre organele de control ale Inspectoratului de Stat in Constructii - I.S.C. (și inspectoratele teritoriale in construcții)

Procesele-verbale de constatare și sancționare a contraventiilor, incheiate de catre organele de control ale administratiei publice locale, se inainteaza, in vederea aplicarii sanctiunii, sefului compartimentului care coordoneaza activitatea de urbanism, amenajarea teritoriului si autorizarea executarii lucrarilor de construcții sau, dupa caz, presedintelui consiliului judetean ori primarului unitatii administrativ-teritoriale sau al sectorului Municipiului Bucuresti, in a carui raza s-a savarsit contraventia

In conditiile art. 29 din Legea nr. 50/1991, o competenta generala de control și inspecție, respectiv de constatare a contraventiilor savarșite in domeniile amenajarii teritoriului, urbanismului si autorizarii executarii lucrarilor de constructii precum și de aplicare a sanctiunilor și masurilor prevazute de lege, pe intreg teritoriul tarii, apartine Inspectoratului de Stat in Constructii - I.S.C. (și inspectoratelor teritoriale in construcții).

Conform dispozițiilor imperative ale art. 35 alin. (1) din lege, descrierea faptei ce constituie contraventie - constatata și sancționata, potrivit prevederilor art. 31 din lege, inlauntrul termenului de prescripție de 2 ani de la data savarsirii faptei - se va face cu indicarea obligatorie a locului, datei si orei constatarii faptei.

Rezolvarea acestei probleme are importante consecinte de ordin practic-procedural. Astfel, pornindu-se si de la faptul ca formularul tipizat al procesului-verbal de constatare și sancționare a contraventiei nu prevedea printre mentiunile sale constitutive si data savarsirii contraventiei, iar in mod concret stabilirea acestui moment este relativ dificila, in practica agentii constatatori omiteau indicarea sa. Aceasta deficienta de ordin procedural conducea adesea la constatarea, de catre instantele judecatoresti, a nulitatii absolute a procesului-verbal de constatare și sancționare a contraventiei, pentru lipsa unei mentiuni esentiale, și anume cea a precizarii datei savarsirii faptei.

In opinia noastra, pentru a imbina cerintele raspunderii contraventionale cu exigentele institutiei prescriptiei, acest moment este cel al executarii lucrarilor de construcții (in cazul unui singur act executional, instantaneu) sau al terminarii constructiei, (in cazul mai multor acte constitutive ale operatiunii ilicite). El trebuie precizat in actul de constatare și sancționare, chiar daca acesta se incheie la o data diferita si poate fi dovedit prin orice mijloc de proba admis de lege.

Pericolul social al faptei contraventionale savarșita se apreciaza și in raport cu obiectul juridic al autorizatiei de construire conferit de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, respectiv "corespunzator masurilor prevazute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea si postutilizarea constructiilorˮ. Din coroborarea prevederilor exprese ale art. 35 alin. (3) din lege cu cele ale art. 28 - 29 din O.G. nr. 2/2001, si in aplicarea prevederilor cu caracter derogatoriu ale art. 26 alin. (6) din lege (așa cum a fost el introdus prin O.U.G. nr. 214/2008, aprobata, cu modificari și completari, prin Legea nr. 261/2009), concluzionam in mod neechivoc faptul ca, in domeniile autorizarii executarii lucrarilor de constructii, respectiv al executarii lor in baza unei autorizatii de construire, agentul constatator nu are posibilitatea de a proceda la aplicarea sanctiunii contraventionale "avertismentˮ, nefiind admisa, de asemenea, nici regula ablatiunii, prin achitarea, in termen de 48 de ore de la data incheierii procesului-verbal de constatare și sancționare a contraventiei ori, dupa caz, de la data comunicarii acestuia, a jumatate din minimul cuantumului amenzii stabilite.

Impotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, persoanele in cauza au posibilitatea de a formula plangere in termen de 15 zile calendaristice de la data inmanarii sau comunicarii acestuia, aceasta vizand atat amenda aplicata, cat si masurile dispuse (in temeiul art. 28 din Legea nr. 50/1991). Plangerea suspenda executarea sanctiunii amenzii, dar nu suspenda masura de oprire a executarii lucrarilor, dispusa (in conditiile art. 28 alin. (1) si ale art. 29 alin. (2) din lege) o data cu aplicarea sanctiunii contraventionale. De asemenea, plangerea nu suspenda masura desfiintarii (dispusa in conditiile art. 33 alin. (1) din lege) a lucrarilor de constructii executate fara autorizatie pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al judetelor, municipiilor, oraselor sau comunelor ori masura desfiintarii (dispusa in conditiile art. 28 alin. (1) din lege) a constructiilor, lucrarilor si amenajarilor cu caracter provizoriu executate pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al judetelor, municipiilor, oraselor ori comunelor al caror termen, prevazut prin autorizatia de construire este expirat (deoarece prin specificul functiunii adapostite ori datorita cerintelor urbanistice impuse de autoritatea publica, au o durata de existenta limitata și precizata)

Sub raport procedural s-a considerat in mod constant ca lipsa mentiunii datei savarsirii contraventiei atrage nulitatea absoluta a procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei. Cu titlu de exceptie, unele instante au apreciat ca, dimpotriva, acest fapt poate si trebuie sa fie dovedit prin orice alte mijloace de proba admise de lege in vederea stabilirii starii prescriptiei. Tot asa, au fost considerate motive de nulitate absoluta a procesului-verbal de constalare si sanctionare a contraventiei: mentionarea numai a obligatiei legale incalcata, fara descrierea faptei materiale comisa, ori indicarea ca faptuitor in actul constatator a altei persoane decat cea care a savarsit contraventia.

Alte concluzii ale jurisprudentei: aprobarea data de asociatia de locatari (proprietari) nu poate suplini in privinta niciunei lucrari de construcții autorizatia de construire; contraventiile la regimul autorizarii executarii lucrarilor de constructii pot fi savarsite si de catre persoane juridice sancțiunea urmand a fi aplicata reprezentantului legal al acesteia; neafectarea structurii de rezistenta a cladirii de catre lucrare conduce la lipsa de pericol social al faptei etc.

Conform art. 31 din Legea nr. 50/1991, dreptul de a constata contraventiile si de a aplica sancțiunile prevazute de acest act normativ se prescrie in termen de 2 ani de la data savarsirii faptei. Suntem in prezenta unui termen special de prescriptie, mai lung decat cele practicate, de regula, in materie contraventionala, chiar si decat cel care era aplicabil in materia constructiilor, intr-o forma anterioara modificarilor succesive aduse Legii nr. 50/1991 (de 3 luni).

Problema principala o reprezinta, in acest context, stabilirea momentului in care a inceput cursul termenului de prescriptie. Intrucat contraventiile Ia regimul de autorizare a executarii lucrarilor de constructii sunt susceptibile, in mod obiectiv, de mai multe perioade de timp, pentru fixarea momentului inceperii lor, in literatura de specialitate au fost exprimate mai multe puncte de vedere in aceasta privinta.

Astfel, in cadrul unei prime pozitii teoretice, s-a considerat ca, in domeniul lucrarilor de constructii executate fara autorizatie, cel care savarseste faptele este pus intr-o stare contraventionala ce subzista pe toata perioada incalcarii normelor prevazute in actul normativ prin care se stabileste si sanctioneaza contraventia. Ca atare, nu s-ar putea considera, cu temei, faptul ca termenul de prescriptie ar incepe sa curga de la momentul in care s-a actionat fara autorizatie legala.[9]

Dimpotriva, alti autori considera ca aceasta conceptie nu ar putea fi acceptata, intrucat ar conduce la imprescriptibilitatea sancționarii acestor contraventii, ceea ce este neconform principiilor stabilite anterior prin Legea nr. 32/1968, iar in prezent prin O.G. nr. 2/2001

In sfarsit, intr-un al treilea punct de vedere, care se bazeaza pe teza contraventiei continuate, permanente a primului, se adauga cerinta ca regimul juridic al prescriptiei contraventionale, in cazul executarii lucrarilor de constructii fara autorizatie, sa fie vazut in contextul ansamblului regimului juridic administrativ care reglementeaza materia la data respectiva. In consecinta, termenul de prescriptie ar incepe sa curga de la inceperea executarii lucrarilor si ar dura pana la implinirea perioadei de 2 ani de la terminarea, intreruperea sau darea in folosinta. Legea nr. 50/1991, prin reglementarile sale, daca nu inlatura complet obiectul controversei, contribuie, intr-o mare masura, la clarificarea acestuia, prin extinderea dreptului de prescriptie la 2 ani, conferirea dreptului agentului constatator ca, odata cu aplicarea amenzii, sa dispuna și oprirea executarii lucrarilor sau desfiintarea constructiilor nelegal realizate si posibilitatea sesizarii instantei judecatoresti, daca contravenientii nu s-au conformat, pentru a dispune, fie desfiintarea constructiilor, fie readucerea la starea initiala a constructiilor, precum si a terenului ocupat de constructie.[11]

Consideram ca rezolvarea problemei trebuie sa plece de la distinctia dintre contraventiile continue si cele instantanee.

Astfel, contraventiile instantanee sunt cele care se realizeaza prin actiuni ori inactiuni care se consuma printr-un singur act si pentru care termenul de prescriptie curge din momentul in care actul a fost indeplinit.

In privinta contraventiilor continue, acestea constau intr-o actiune ori inactiune care se prelungeste in timp, prin reiterarea constanta a vointei culpabile a autorului, dupa actul initial. In acest caz, termenul de prescriptie curge din ziua cand activitatea contraventionala a luat sfarsit, si nu din momentul disparitiei urmarilor sale.

Ca atare, termenul de prescriptie de 2 ani ar incepe sa curga diferentiat, dupa caz, pentru contraventiile instantanee din ziua consumarii faptului, iar in privinta contraventiilor continue din momentul consumarii activitatii contraventionale.[12]

In acest sens, deoarece "instantele judecatoresti nu au un punct de vedere unitar in legatura cu termenul de prescriptie a dreptului de a constata savarsirea contraventiei si de a aplica sanctiunea, cu privire la stabilirea datei savarsirii contraventiei, precum si referitor la efectele obtinerii autorizatiei de construire in timpul executarii lucrarilor sau dupa finalizarea acestora", Sectiile Unite ale Curtii Supreme de Justitie, prin Decizia de indrumare nr. VII din 20 noiembrie 2000, au statuat ca:

Dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile prevazute de Legea nr. 50/1991 se prescrie in termen de 2 ani de la data savarsirii faptei.

In cazul constructiilor in curs de executare data savarsirii faptei este data constatarii contraventiei, iar in cazul constructiilor finalizate fapta se considera savarsita la data terminarii constructiei.

Obtinerea autorizatiei de construire in timpul executarii lucrarilor sau dupa finalizarea acestora nu inlatura caracterul ilicit al faptei, o atare imprejurare putand fi avuta in vedere numai la individualizarea sanctiunii contraventionale.

In consecința, imbratisand o asemenea teza, Curtea Suprema de Justitie (Inalta Curte de Casatie si Justitie) - Sectiile Unite, prin decizia menționata, pronuntata in solutionarea unui recurs in interesul legii, a lamurit o serie de elemente importante in acest sens. Astfel, in legatura cu data savarsirii contraventiei, instanta suprema a considerat ca, faptele contravenționale stabilite prin Legea nr. 50/1991 constau in activitați a caror durata de savarsire in timp este evidenta, depinzand de parcurgerea unor etape de realizare a lucrarilor. Or, in raport cu aceasta modalitate specifica privind savarsirea faptei, care ii și imprima caracterul continuu, contraventia trebuie considerata a fi comisa pe intregul parcurs al edificarii constructiei, astfel incat ea poate fi sanctionata de la momentul inceperii lucrarilor pana la implinirea termenului inscris in art. 31 din Legea nr. 50/1991. De aceea, este evident faptul ca, in cazul constructiilor aflate in curs de executare, nu poate fi considerata și reținuta ca fiind data a savarsirii faptei decat data constatarii contraventiei, iar in cazul constructiilor finalizate, data savarsirii faptei o constituie data terminarii constructiei, momente de la care trebuie calculata si curgerea termenului de prescriptie prevazut la art. 31 din lege.

De asemenea, prin aceeasi decizie, s-a statuat și faptul ca, efectuarea demersurilor pentru obtinerea autorizatiei de construire si chiar obtinerea ei dupa inceperea lucrarilor, nu poate justifica aprecierea potrivit careia persoana contravenienta ar fi fost de buna-credinta, atata timp cat procesul-verbal de constatare a nerespectarii conditiilor cerute de lege este legal intocmit, iar inceperea executarii oricaror lucrari, in sensul prevederilor imperative ale Legii nr. 50/1991 este conditionata de obtinerea prealabila a autorizatiei de construire. De aceea, obtinerea autorizatiei de construire pe parcursul executarii lucrarilor de construcții sau dupa finalizarea acestora nu poate avea ca efect inlaturarea caracterului ilicit al faptei, ci constituie doar o imprejurare care poate fi avuta in vedere numai la individualizarea sanctiunii contraventionale ce urmeaza a fi aplicata.

Pe calea invocarii unei exceptii de neconstitutionalitate, s-a considerat ca, din cauza "termenului scurtˮ de prescriptie prevazut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, nu pot fi sanctionati toti cei care incalca prevederile legale in materie, indiferent cand a avut loc incalcarea, si s-ar nesocoti astfel, in special, dispozitiile art. 16 alin. (1) - (2) (privind egalitatea in drepturi) si ale art. 21 alin. (1) si alin. (3) (privind accesul liber la justitie), din Constitutie.

Reamintind jurisprudenta sa constanta, referitoare la institutia juridica a prescriptiei, prin Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007, Curtea Constitutionala a statuat faptul ca exercitarea unui drept de catre titularul sau nu poate avea loc decat intr-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigente carora li se subsumeaza si instituirea unor termene, dupa a caror expirare, valorificarea respectivului drept nu mai este posibila. Institutia juridica a prescriptiei, in general, si termenele in raport cu care aceasta iși produce efectele, au ca finalitate exercitarea in conditii optime a unui drept subiectiv, prevenindu-se astfel eventualele abuzuri si limitandu-se efectele negative asupra stabilitatii si securitatii raporturilor juridice de drept civil.

2.3. Contravențiile la regimul legal al autorizarii executarii lucrarilor de construcții de drumuri.

Conform dispozițiilor art. 3 alin. (5) - (6) din Legea nr. 198/2004 privind unele masuri prealabile lucrarilor de constructii de drumuri de interes national, judetean si local, certificatele de urbanism pentru lucrarile ce fac obiectul acestei legi se elibereaza si se comunica Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania - S.A., pentru lucrarile de interes national, respectiv autoritatilor administratiei publice locale, pentru lucrarile de interes judetean si local, in termen de 10 zile calendaristice de la data depunerii documentatiei, iar avizele, acordurile, permisele si autorizatiile solicitate prin certificatele de urbanism, cu exceptia acordului de mediu, vor fi eliberate si comunicate CNADNR-SA, pentru lucrarile de interes national, respectiv autoritatilor administratiei publice locale, pentru lucrarile de interes judetean si local, in termen de 25 de zile calendaristice de la data depunerii documentatiei pentru eliberarea lor.

Pentru asigurarea respectarii termenelor de aducere la indeplinire a acestor obligații, prin art. 18¹ alin. (2), actul normativ sus menționat a stabilit o contraventie speciala, constand in "neeliberarea in termenele stabilite (.) a certificatelor de urbanism, avizelor, acordurilor, permiselor si a autorizatiilor de autoritatile in a caror sarcina cade eliberarea lorˮ, precum si sanctionarea savarșirii ei cu amenda cuprinsa intre 5.000 si 10.000 de lei. Potrivit prevederilor alin. (4) al articolului sus menționat, aceste dispozitii se completeaza in mod corespunzator cu prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor.

In temeiul alin. (3) al aceluiași articol, constatarea contraventiilor si aplicarea amenzilor se fac de catre prefect, in calitatea sa de autoritate publica, reprezentant al Guvernului pe plan local.

3. Raspunderea penala.

Daca Legea nr. 350/2001 nu stabileste nicio infractiune specifica in aceasta materie, Legea nr. 50/1991, prin art. 24 alin. (1), a incriminat patru fapte, a caror savarșire constituie infractiuni la regimul autorizarii lucrarilor de constructii:

a) executarea, fara autorizatie de construire sau de desfiintare, ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, a lucrarilor prevazute la art. 3 lit. b) din lege (respectiv, lucrari de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum si orice alte lucrari, indiferent de valoarea lor, care urmeaza sa fie efectuate la constructii reprezentand monumente istorice, inclusiv la anexele acestora, identificate in acelasi imobil - teren si/sau constructii, la constructii amplasate in zone de protectie a monumentelor si in zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la constructii cu valoare arhitecturala sau istorica deosebita, stabilite prin documentatii de urbanism aprobate

b) continuarea executarii lucrarilor dupa dispunerea opririi acestora de catre organele de control competente, potrivit legii

c) intocmirea ori semnarea proiectelor tehnice, precum si a documentatiilor tehnice - D.T pentru autorizarea executarii lucrarilor de constructii pentru alte specialitati decat cele certificate prin diploma universitara, in conditiile prevazute la art. 9 din lege (respectiv, de arhitect cu diploma recunoscuta de statul roman - pentru proiectarea partii de arhitectura pentru obiective de investitii cuprinse la toate categoriile de importanta a constructiilor supraterane si a celor subterane de ingineri constructori si de instalatii, cu diploma recunoscuta de statul roman - pentru partile de inginerie in domeniile specifice, pentru obiective de investitii cuprinse la toate categoriile de importanta a constructiilor supraterane si subterane, precum si la instalatiile aferente acestora; și de conductor arhitect, urbanist si/sau de subinginer de constructii, cu diploma recunoscuta de statul roman - pentru cladiri de importanta redusa si aflate in afara zonelor protejate, stabilite conform legii

d) refuzul emiterii certificatului de urbanism

Savarșirea acestor infractiuni se pedepsește cu inchisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amenda de la 1.000 lei la 5.000 lei.

Obiectul juridic il formeaza relatiile sociale reglementate de normele juridice imperative referitoare la autorizarea executarii lucrarilor de constructii si, prin aceasta, asigurarea interesului general privind urbanismul si a cerintelor de calitate (rezistenta și stabilitate) a unei constructii.

Subiectul activ nemijlocit (autorul) poate fi orice persoana (nefiind circumstantiat) care indeplineste conditiile cerute de lege si care savarseste una din faptele incriminate.

Infractiunile pot fi comise in toate formele de participatie: coautorat, instigare, complicitate.

Subiectul pasiv este statul, in calitatea sa de reprezentant și aparator al interesului general al societatii in asigurarea respectarii dispozitiilor legale privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii.

Latura obiectiva consta in diferitele actiuni prevazute in textele de incriminare.

In cazul infractiunii prevazute de art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991, elementul material consta in actiunea de a executa fara autorizatie sau cu incalcarea prevederilor acesteia a lucrarilor prevazute la art. 3 lit. b) din lege, care genereaza un pericol social sporit, intrucat poarta asupra unor obiective (monumente istorice) supuse unui regim special de protectie si conservare, fiind in prezenta unei infractiuni continue.

Rezulta ca infractiunea subzista si in situația in care subiectul activ, desi poseda autorizatie de constructie, nu respecta totusi dispozitiile cuprinse in acest act administrativ final de autoritate. Infractiunea respectiva nu se consuma instantaneu, ci in timp, executarea lucrarilor de construire, reparare, protejare, restaurare ș.a. necesitand o anumita perioada, acestea fiind realizate pe faze, etape etc.

Ca atare, faptuitorul comite infractiunea din momentul inceperii executarii lucrarilor de construire și pana la finalizarea actului de construire. Actele infracționale se epuizeaza la data la care lucrarea este complet terminata, deoarece numai din acest moment faptuitorul nu a mai efectuat nimic ilegal legat de constructia respectiva. In raport de acest reper se determina si legea aplicabila in timp, respectiv se soluționeaza si implicațiile din materiile amnistiei, gratierii si prescriptiei.

In situatia faptei penale, reglementata de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991, elementul material se exprima tot printr-o actiune, si anume, aceea de a continua executarea lucrarilor de construcții, deci se duce mai departe realizarea lucrarii fara autorizatie sau cu incalcarea prevederilor acesteia, dupa dispunerea masurii opririi lucrarilor de catre organele care au aplicat amenda contraventionala.

Urmarea socialmente periculoasa imediata in cazul infractiunilor analizate consta, pe de o parte, in crearea unei stari de pericol general pentru acele interese generale ale statului referitoare la regimul autorizarii executarii lucrarilor de constructii si realizarii locuintelor, iar pe de alta parte, in cauzarea unor prejudicii materiale, in sensul ca subiectul activ se sustrage de la plata taxelor in vederea eliberarii autorizatiei si a celorlalte documente stabilite de lege.

Legatura de cauzalitate dintre urmarea imediata si oricare din faptele comentate rezulta din insasi materialitatea lor - ex re

Referitor la fapta incriminata prin art. 24 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 50/1991, elementul material consta in intocmirea ori semnarea proiectelor tehnice, precum si a proiectelor pentru autorizarea lucrarilor de constructie pentru alte specialitati decat cele certificate prin diploma universitara. Potrivit art. 9 din lege, documentatiile tehnice - D.T. si proiectele tehnice se elaboreaza de colective tehnice de specialitate, se insusesc si se semneaza de cadre tehnice cu pregatire superioara numai din domeniul arhitecturii, urbanismului, constructiilor si instalatiilor pentru constructii, astfel:

a) de arhitect cu diploma recunoscuta de statul roman, pentru proiectarea partii de arhitectura pentru obiective de investitii cuprinse la toate categoriile de importanta a constructiilor supraterane si a celor subterane;

b) de ingineri constructori si de instalatii, cu diploma recunoscuta de statul roman, pentru partile de inginerie in domeniile specifice, pentru obiective de investitii cuprinse la toate categoriile de importanta a constructiilor supraterane si subterane, precum si la instalatiile aferente acestora;

c) de conductor arhitect, urbanist si/sau de subinginer de constructii, cu diploma recunoscuta de statul roman, pentru cladiri de importanta redusa si aflate in afara zonelor protejate, stabilite conform legii

Infractiunile prevazute in Legea nr. 50/1991 sunt susceptibile de toate formele imperfecte, insa legiuitorul a incriminat numai fapta consumata.

Infractiunea se consuma in momentul in care se comite oricare dintre actiunile incriminate, moment in care se produce si urmarea socialmente periculoasa a faptei, adica starea de pericol pentru ansamblul valorilor sociale aparate de lege.

Latura subiectiva consta in vinovatie, care se manifesta sub forma intentiei directe sau indirecte. Prin urmare, faptuitorul prevede consecintele ce decurg din fapta sa si urmareste (doreste) sau, cel puțin, accepta producerea acestora.

Mobilul si scopul nu sunt prevazute in textul legal, dar, desigur, odata evidentiate si dovedite, aceste elemente vor juca un rol semnificativ in individualizarea pedepsei.

Ca masura provizorie, organele de urmarire penala sesizate ori instanta, dupa caz, la cererea organelor de control competente potrivit legii, pot dispune, pe tot parcursul procesului penal, oprirea temporara a executarii lucrarilor. Totodata, potrivit prevederilor art. 32 alin. (1) lit. a) - b) și alin. (4) din lege, prin hotararea judecatoreasca de condamnare, la cererea organelor de control competente potrivit legii, se poate dispune, dupa caz, incadrarea lucrarilor in prevederile autorizatiei sau desfiintarea constructiilor nelegal realizate. In conditiile art. 25 din lege, in desfasurarea procesului penal, organele de inspectie si control care au constatat fapta au un rol deosebit conferit prin lege, acestea fiind "obligate sa sesizeze organele de urmarire penala" atunci cand constata savarsirea faptelor incriminate ca fiind infractiuni, putand cere dispunerea masurii provizorii de oprire temporara a executarii lucrarilor, precum si obligarea "prin hotararea de condamnare", la masurile de intrare in legalitate prevazute de art. 32 alin. (1) lit. a) - b) din lege.

Raspunderea civila.

Obligatia existentei autorizatiilor de urbanism nu a fost instituita pentru protejarea drepturilor tertilor, ci numai pentru a raspunde anumitor consideratii de interes general. Ca atare, prezenta sau absenta certificatului de urbanism si a autorizatiei de construire sunt fara efect asupra drepturilor private ale tertilor. In acelasi timp, insa, acestea sunt eliberate sub rezerva drepturilor tertilor. Problema care se pune este deci, de a vedea daca acestia au un drept la respectarea regulilor de urbanism, pe care ar putea sa-l invoce pentru a cere repararea violarii sale. Ea a fost ridicata in jurisprudenta franceza si, dupa multe ezitari, Curtea de Casatie a decis ca un tert se poate prevala de violarea unei reguli de urbanism, dar actiunea in raspunderea civila nu poate fi admisa daca, in plus, nu face proba unei tulburari ori a unei pagube cauzata prin respectiva incalcare.[13]

Pentru a da nastere la reparatie civila, violarea trebuie sa priveasca o regula de fond - o servitute de urbanism (rezultata din Regulamentul General de Urbanism RGU ori din regulamentele locale) ori o prescriptie impusa prin autorizatia de construire (rezultata prin particularizarea cerintelor legale la specificul proiectului autorizat). Prejudiciul trebuie sa fie personal si in relatie directa - de la cauza la efect - cu incalcarea acestor reguli. Daca constructia este conforma autorizatiei de construire, nu opereaza angajarea raspunderii titularului sau, aceasta putand interveni numai daca actul administrativ respectiv a fost anulat, ca fiind ilegal, de catre instanta de contencios administrativ.

Referitor la natura actiunii care poate fi intentata, persoana lezata are deschisa la dispozitie calea actiunilor petitorii. Aceasta concluzie, confirmata, de pilda, in Franta si de catre jurisprudenta,[14] se bazeaza pe natura servitutilor de urbanism. Intr-adevar, in ciuda similitudinilor terminologice, aceste servituti, spre deosebire de cele de drept civil, sunt stabilite in interesul general, pentru a favoriza dezvoltarea armonioasa a aglomeratiilor umane si nu pentru a servi un fond dominant. Ca atare, chiar daca impun proprietarilor de terenuri obligatii reale, propter rem, ele nu creeaza drepturi reale, susceptibile de posesie, in beneficiul detinatorilor de terenuri vecine. In consecinta, acestia din urma nu pot folosi actiunile posesorii, care sunt admisibile numai pentru a proteja exercitiul unui drept real, ceea ce nu este cazul in domeniul urbanismului.

In privinta solutiilor posibile, in situatia in care actiunea intentata este gasita ca fiind fondata si este admisa, instanta de judecata poate dispune repararea, fie in natura - prin conformarea ori demolarea constructiilor, ridicate cu violarea prescriptiilor de urbanism - fie prin echivalent - sub forma daunelor interese, corespunzator circumstantelor concrete ale cauzei. Temeiul de drept se afla in art. 1076 din Codul civil. Astfel, dupa ce art. 1075 din cod stabileste ca, "orice obligatie de a face sau de a nu face se schimba in dezdaunari, in caz de neexecutare din partea debitorului", articolul urmator stipuleaza ca, "creditorul poate cere a se distrui[16] ceea ce s-a facut, calcandu-se obligatia de a nu face si poate cere a fi autorizat a distrui el insusi, cu cheltuiala debitorului, afara de dezdaunari" Obiectia care s-ar putea aduce acestei consideratii, este aceea ca se recurge la invocarea unor prevederi legale referitoare la raspunderea contractuala, pentru a sanctiona abateri de la regulile de urbanism. Aplicarea dispozitiilor art. 1076 din Codul civil ar necesita nerespectarea unui angajament, iar constructorul, care violeaza o regula de urbanism, nu a contractat niciodata cu vecinul sau obligatia de a construi, conform dispozitiilor sale. Totusi, si aici intervine specificul conferit de dreptul urbanismului. Astfel, daca avem in vedere faptul ca servitutile de urbanism genereaza obligatii propter rem, situatia tertului vecin, care a suferit un prejudiciu din faptul relei cunoasteri sau necunoasterii acestor servituti, este comparabila cu cea a creditorului din norma juridica civila invocata. In consecinta, el va putea, nu numai sa ceara daune-interese, ci si sa pretinda debitorului executarea obligatiilor propter rem, puse in sarcina sa prin regulamentele de urbanism.

O ipostaza speciala a problemei o reprezinta cele doua situatii in care, in conditiile art. 18¹ alin. (5) - (6) din Legea nr. 198/2004, este angajata raspunderea civila a "institutiilor vinovate' pentru pagubele cauzate.

Astfel, actul normativ respectiv stabileste ca - in situatia in care, din cauza lipsei unui aviz, acord, permis sau a unei autorizatii, constructorii inregistreaza intarzieri in executarea lucrarilor drumuri de interes national, judetean si local sau in cazul eliberarii unui aviz, acord, permis sau a unei autorizatii unor terte persoane pentru imobilele supuse exproprierii - valoarea daunelor pretinse va fi suportata de institutiile care se fac vinovate de depasirea termenelor instituite prin lege.

5. Sancțiuni specifice dreptului urbanismului.

In conceptia si practica traditionale, instantele de contencios administrativ nu pot decat sa anuleze autorizatia de construire ori sa oblige administratia publica la emiterea certificatului de urbanism sau a autorizatiei si, eventual, sa sanctioneze pecuniar organul administrativ culpabil. Dimpotriva, spectrul posibilitatilor de sanctionare a nerespectarilor reglementarilor legale privind regimul autorizatiilor de urbanism, aflat la indemana jurisdictiei ordinare, este mult mai larg, mergand de la sanctiuni contraventionale, la acordarea de despagubiri civile si pana la aplicarea de pedepse penale. Numai ca, in materie de urbanism si de constructii, asemenea masuri sunt adesea atat insuficiente, cat si ineficiente, iar singura reparatie posibila ramane demolarea imobilului nelegal construit. In plus, sanctiunea pecuniara este in acest domeniu putin disuasiva pentru acest tip de operatiuni, care au mobilizat deja importante sume de bani. Pentru a complini asemenea lipsuri, si a face efective respectarea și aplicarea regulilor de urbanism, legiuitorul a prevazut unele sanctiuni specifice dreptului urbanismului, atat prin obiectul (continutul) lor, cat si prin procedura de constatare si aplicare a acestora.

Masura suspendarii prevazuta de art. 62 alin. (1¹) din Legea nr. 350/2001.

O sanctiune specifica de drept al urbanismului, in corelatia sa cu dreptul constructiilor, este prevazuta in art. 62 alin. (1¹) din Legea nr. 350/2001 (introdus in Sectiunea 7, "Urmarirea aplicarii documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanismˮ, aferenta capitolului IV - "Documentatii de amenajare a teritoriului si de urbanism', si nu in capitolul V - "Sanctiuniˮ) potrivit caruia: "in situatia neactualizarii documentatiilor de urbanism pana la expirarea termenelor de valabilitate prevazute prin hotararile de aprobare a acestora, se suspenda eliberarea autorizatiilor de construire/desfiintare, conform legiiˮ. Este o masura care exprima interdependenta dintre prescriptiile de urbanism si autorizatiile de construire, in sensul ca acestea din urma reprezinta prima sanctiune administrativa a primelor.

Neintabularea in cartea funciara a constructiilor neautorizate.

Potrivit art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au efectuata receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu se considera finalizate si nu pot fi intabulate in cartea funciara. Pentru aceste situatii, legiuitorul dispune aplicarea in continuare a sanctiunilor prevazute de lege. Se observa faptul ca, aceasta sanctiune nu numai ca nu exclude ci, dimpotriva, impune aplicarea in continuare a sanctiunilor contraventionale, penale sau civile, dupa caz, corespunzatoare.

Sistarea lucrarilor de construire ca urmare a neafisarii panoului de identificare a constructiei.

In realizarea dreptului la informare al cetatenilor, in considerarea interesului general al activitatii in domeniul urbanismului, prin Ordinul nr. 63/N din 11 august 1998, modificat prin Ordinul nr. 839 din 12 octombrie 2009, s-a instituit obligatia, pentru toate santierele de constructii, de afisare, la loc vizibil, pe toata perioada de executare a lucrarilor de construcții autorizate, a panoului de identificare a constructiei aflata in execuție. In condițiile prevederilor art. 3 din actul normativ respectiv, neindeplinirea acestei obligații atrage ca sanctiune sistarea imediata a lucrarilor, pana la intrarea in legalitate.

Restituirea subventiei primita in cazul desfiintarii constructiilor realizate nelegal.

Tot ca o sanctiune specifica domeniului, art. 32 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 instituie, in sarcina persoanelor care au beneficiat de subventie pentru construirea unei locuinte si impotriva carora s-a dispus masura desfiintarii constructiilor realizate nelegal, obligația de a restitui subventiile primite, cu plata dobanzilor legale pentru perioada in care le-au folosit.

Oprirea executarii lucrarilor si luarea masurilor de incadrare a lor in prevederile autorizatiei de construire/desfiintare sau de desfiintare a constructiilor realizate nelegal

In materie de urbanism, sanctiunea contraventionala a incetat sa mai fie o simpla sanctiune de drept administrativ si apare, mai degraba, ca o garantie a aplicarii (si deci o sanctiune a neaplicarii) regulilor de urbanism. In consecinta, rolul de norme de constructie revine prescriptiilor de urbanism, iar contraventia se constituie ca fiind una dintre sanctiunile nerespectarii și neaplicarii lor. Aceasta situatie este deosebit de evidenta in cazurile prevazute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, dispozitii care stipuleaza ca, odata cu aplicarea amenzii pentru contraventiile prevazute la art. 26 alin. (1) lit. a) - b) din lege (executarea sau desfiintarea, totala ori partiala, fara autorizatie a lucrarilor prevazute la art. 3 din lege, cu exceptia celor mentionate la lit. b) a aceluiași articol, de catre investitor si executant, respectiv executarea sau desfiintarea, cu nerespectarea prevederilor autorizatiei si a proiectului tehnic, a acelorași tipuri de lucrari, precum si continuarea executarii lucrarilor autorizate fara solicitarea și obținerea unei noi autorizatii de construire in situatiile prevazute la art. 7 alin. (15) din lege, de catre investitor si executant) se dispune oprirea executarii lucrarilor, precum si, dupa caz, luarea masurilor de incadrare a acestora in prevederile autorizatiei sau de desfiintare a lucrarilor executate fara autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, intr-un termen stabilit in procesul-verbal de constatare și sancționare a contraventiei. Decizia mentinerii sau desfiintarii constructiilor realizate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se ia de catre autoritatea administratiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice si a regulamentelor aferente, avizate si aprobate in conditiile legii, sau, dupa caz, de instanta. Pentru lucrarile ce se executa la cladirile clasate monumente istorice, precum și in zonele de protectie ale acestora, in condițiile art. 28 alin. (2) din lege, este necesar avizul Ministerului Culturii și Patrimoniului Național. In cazul in care, la expirarea termenului de intrare in legalitate stabilit prin procesul verbal de constatare și sancționare a contraventiei, contravenientul nu a obtinut autorizatia de construire necesara, se aplica, de asemenea, masura desfiintarii.

Scopul de natura urbanistica, determinant, al acestor masuri-sanctiuni, rezulta din posibilitatea, oferita de lege, ca in cazul in care organele competente de inspecție specializata și control apreciaza ca lucrarile executate fara autorizatie de construire ori fara respectarea prevederilor acesteia, indeplinesc sau pot indeplini conditiile de urbanism si constructibilitate pentru eliberarea acestei autorizatii, sa stabileasca prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contraventiei, un termen limita in care contravenientul poate solicita si obtine autorizatia necesara sau una noua. Procedura specifica cunoaste doua faze: una administrativa, asociata procesului de constatare a contraventiei și de aplicare a sanctiunii contraventionale a amenzii si, implicit, efortului de intrare in legalitate, constand in dispunerea masurilor de oprire a executarii lucrarilor fara autorizatie de construire sau, dupa caz, de incadrare a acestora in prescriptiile autorizatiei, inclusiv posibilitatea acordarii unui termen pentru obtinerea autorizarii administrative necesare, și cealalta, judecatoreasca, constand in continuarea actiunii de realizare a regulilor imperative de urbanism, in situatia in care persoanele sanctionate contraventional au oprit executarea lucrarilor, dar nu s-au conformat in termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contraventiei, caz in care, organul de inspecție și control competent care a aplicat sanctiunea va sesiza instantele judecatoresti pentru a dispune dupa caz:

a) incadrarea lucrarilor in prevederile autorizatiei, sau

b) desfiintarea constructiilor realizate nelegal.

Daca instanta admite cererea, gasind-o admisibila si intemeiata, va stabili termenele limita de executare a masurilor respective, nerespectarea acestor termene generand, in virtutea art. 32 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, obligatia aducerii lor la indeplinire prin grija primarului, cu sprijinul organelor de politie, cheltuielile urmand sa fie suportate de catre persoanele vinovate. Intr-o decizie, in speta, Curtea Constitutionala a precizat faptul ca "nu se poate sustine ca prin desfiintarea unei constructii nelegal executate s-ar incalca dreptul de proprietate, intrucat demolarea, dispusa de o instanta judecatoreasca la finalul unui proces in care s-au putut formula aparari si administra probe, este consecinta nerespectarii de catre constructor a prevederilor imperative ale legii privitoare la autorizarile necesare edificarii imobilului respectiv. In ceea ce priveste necesitatea emiterii unei autorizatii prealabile de desfiintare a constructiei, prevazuta la art. 8 din lege, de catre presedintii consiliilor judetene, de primarul general al Municipiului Bucuresti sau de primari, dupa caz, se constata ca aceasta obligatie nu incumba, in mod evident, instantelor de judecata, care pot dispune demolarea prin, hotarare judecatoreasca, in virtutea prerogativei lor generale de jurisdictieˮ.

De altfel, art. 63 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. arata ca "lucrarile de desfiintare a unor constructii/lucrari executate fara autorizatie sau cu incalcarea prevederilor acesteia, dispuse de organele de control abilitate sau de instanta, se pot executa fara a fi necesara emiterea unei autorizatii de desfiintare

De la aceasta procedura de realizare a prescriptiilor imperative de urbanism, pe calea radicala a desfiintarii constructiilor nelegal realizate, Legea nr. 50/1991 prevede doua exceptii.

Prima, stabilita prin art. 33 alin. (1) - (3) din lege, se refera la posibilitatea ca atat constructiile executate fara autorizatie de construire pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al statului, cat si constructiile, lucrarile si amenajarile cu caracter provizoriu executate pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor vor putea fi desfiintate pe cale administrativa de autoritatea administratiei publice de pe raza unitatii administrativ-teritoriale unde se afla constructia, fara emiterea unei autorizatii de desfiintare, fara sesizarea instantelor judecatoresti si pe cheltuiala contravenientului Procedura speciala se poate declansa din oficiu de catre autoritatea administratiei publice de pe raza unitatii administrativ-teritoriale unde se afla constructia sau la solicitarea proprietarului ori a administratorului legal al terenului apartinand domeniului public sau privat al statului, iar in cazul neindeplinirii de catre autoritatea administratiei publice competenta a procedurii de desfiintare, in termen de 15 zile calendaristice de la data solicitarii, proprietarul sau administratorul legal al terenului apartinand domeniului public ori privat al statului va putea trece de indata la desfiintarea constructiilor executate fara autorizatie de construire. Pentru realizarea masuri de desfiintare precizate, in temeiul art. 33 alin. (5) din lege, autoritatile publice competente pot contracta efectuarea acestor servicii cu societati comerciale specializate in astfel de lucrari, in conditiile legii.

O a doua exceptie este reglementata prin art. 33 alin. (4) din lege si consta in posibilitatea desfiintarii, pe cale administrativa, de catre autoritatea administratiei publice competenta, fara sesizarea instantelor judecatoresti si pe cheltuiala contravenientului, a constructiilor executate fara autorizatie de construire pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al judetelor, oraselor ori comunelor.

Din perspectiva categoriilor juridice clasice, oprirea executarii lucrarilor ori sistarea imediata a acestora apar ca masuri conservatorii, cu caracter executoriu si temporar pana la stabilirea, cu caracter definitiv, a situatiei de drept si de fapt. Dimpotriva, masurile de restabilire a situatiei anterioare, prin incadrarea lucrarilor in prevederile autorizatiei ori prin desfiintarea constructiilor nelegal realizate au un caracter mixt, atat de pedeapsa, cat si de despagubire civila, fara a putea fi ignorata, desigur, specificitatea care decurge din obiectivul general prioritar urmarit: asigurarea realizarii prescriptiilor regulilor de urbanism.

Caracterul de independenta in raport cu sanctiunile administrative si specificitatea masurilor din dreptul urbanismului rezulta si din natura executorie a acestora, precum si din modul de operare al prescriptiei.

Astfel, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, plangerea formulata impotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, in termen de 15 zile calendaristice de la data inmanarii sau comunicarii acestuia, suspenda numai executarea sanctiunii amenzii, dar nu suspenda și masura de oprire a executarii lucrarilor nelegal executate, dispusa odata cu aplicarea sanctiunii contraventionale, in temeiul art. 28 alin. (1), respectiv al art. 29 alin. (2) din același act normativ.

Referitor la problema prescriptiei, este de remarcat și faptul ca textul art. 31 din Legea nr. 50/1991, care reglementeaza in aceasta materie, stabilind un termen special de 2 ani de Ia data savarsirii faptei, se refera la prescrierea "dreptului de a constata contraventiile si de a aplica amenzileˮ prevazute la art. 26 din lege.

Totodata, reglementarea aferenta raspunderii contravenționale si aplicarii sanctiunilor in materiile urbanismului și construcțiilor distinge, de exemplu, intre sanctiunea "aplicarii amenziiˮ si masura "opririi executarii lucrarilorˮ ori masurile "de incadrare a lucrarilor in prevederile autorizatieiˮ sau de "desfiintare a lucrarilor realizate nelegalˮ (fara autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia

O atare omisiune cu valoare de delimitare, poate avea, cel puțin, trei semnificatii:

fie ca in privinta dispunerii masurilor de oprire a executarii lucrarilor de construcții, de incadrare a acestora in prevederile autorizatiei sau de desfiintare a lucrarilor nelegal executate (fara autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia), indiferent de procedura urmata, s-ar putea aplica termenul general de prescriptie de 3 ani,

fie ca in acest domeniu nu ar putea opera o asemenea institutie juridica, nefiind in prezenta "aplicarii unei sanctiuni",

fie ca aplicarea acestor sanctiuni ar putea fi imprescriptibila in materiile urbanismului și construcțiilor.

In dezlegarea problemei, consideram ca trebuie pornit de la unele aprecieri de principiu. Astfel, asa cum s-a aratat in jurisprudenta Curtii Constitutionale, prin obligatia obtinerii autorizatiei de constructie si prin tragerea la raspundere a celor ce nu respecta aceasta obligatie, se protejeaza un interes general: drepturile si libertatile celorlalte persoane.

In consecinta, s-a retinut ca activitatea de edificare sau de desfiintare a lucrarilor de constructii, de orice natura, trebuie sa se supuna rigorilor legii, nefiind justificata sustinerea autorului exceptiei invocata cu privire la instituirea unui regim al autorizarii diferentiat in functie de tipul de proprietate.

De altfel, in sprijinul celor de mai sus sunt si dispozitiile art. 1 pct. 2 din Protocolul aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, care prevad faptul ca statele semnatare ale Conventiei pot "adopta legile pe care le considera necesare pentru a reglementa folosinta bunurilor conform interesului general ()". In acest sens, și Curtea Europeana a Drepturilor Omului (CEDO), in cauza Meillacher si altii impotriva Austriei in anul 1989, a statuat faptul ca astfel de legi sunt "necesare si obisnuite in domeniul constructiilor, care, in societatile moderne, sunt o preocupare centrala a politicilor economice si sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie sa aiba o larga marja de apreciere atat in ceea ce priveste stabilirea existentei unei probleme de interes public ce necesita masuri de control, cat si in alegerea unor modalitati de aplicare detaliate pentru implementarea masurilor vizate".

Din preocuparea de a da satisfactie doctrinei clasice in materie si avand in vedere asemenea considerente preliminare, se poate conchide și sustine ca nerespectarea obligatiei de executare a lucrarilor de constructii in baza si in conditiile unei autorizatii administrative de urbanism prealabile, genereaza o stare de nelegalitate continua si permanenta, atata timp cat persista neconformitatea fața de prescriptiile cuprinse in planurile de urbanism si regulamentele aferente.

In sfarsit, o serie de particularitati prezinta si actiunea jurisdictionala de urbanism. Titularii sai sunt, in primul rand, organele de inspectie si control, ca organisme specializate pentru realizarea disciplinei in urbanism, amenajarea teritoriului, autorizarea executarii lucrarilor de constructii, precum si in aplicarea unitara a prevederilor legale in domeniul calitatii in constructii. Acestea au prerogativele și obligațiile legale de a sesiza organele de urmarire penala in cazul savarsirii infractiunilor prevazute de art. 24 din Legea nr. 50/1991, de a dispune masura opririi executarii lucrarilor și, dupa caz, masurile de incadrare a acestora in prevederile autorizatiei ori de desfiintare a acestora (in cadrul fazei administrative), respectiv de a sesiza instantele judecatoresti pentru a dispune aceste masuri - prevazute de art. 32 alin. (1) lit. a) - b) din Legea nr. 50/1991 - (in realizarea etapei judiciare).

Executarea silita a sanctiunilor specifice de drept al urbanismului este incredintata, de asemenea, unor organe chemate sa asigure respectarea regulilor de urbanism si a intereselor aferente ale colectivitatilor locale, respectiv primarului si structurilor specializate din aparatului propriu al primariilor.

5. Concluzii.

Realizarea regulilor de urbanism constituie un proces complex, multidimensional, care presupune implicarea mai multor factori (urbanistici, tehnico-juridico-administrativi, economici, etc.), utilizarea unor instrumente diverse (strategice, de planificare, administrative, juridice, s.a.) si parcurgerea anumitor etape, bine delimitate si cu finalitati precise. Un rol important revine, in acest context, controlului administrativ realizat prin mijloace specifice, mai ales de catre autoritațile administratiei publice locale si care poate fi: preventiv - pe calea emiterii, in urma procedurii speciale, a unor acte administrative de urbanism precum certificatul de urbanism si autorizatia de construire - concomitent - respectiv in timpul executarii lucrarilor, prin declaratia de incepere a acestora, adresata primariei si structurii teritoriale a Inspectoratului de Stat in Constructii - I.S.C., inspectii de conformitate - si ulterior - prin eliberarea unui certificat de conformitate.

Acest complex de operatiuni tehnico-juridico-administrative si de acte administrative de urbanism este supus unui regim juridic specific, derogator, in multe privinte, de la regimul clasic al dreptului administrativ.

Dintre acestea, autorizatiile de urbanism ridica o serie de probleme noi in literatura de specialitate si practica judiciara, sub aspectul naturii juridice, al procedurii de instrumentare si eliberare, al efectelor juridice pe care le are, precum si al contenciosului pe care il pot genera.

Aflata inca intr-o etapa incipienta, de cristalizare, legislatia romaneasca de urbanism are nevoie de o dezvoltare rapida si adecvata, insotita de solutii practice, la nivelul jurisprudentei, menite sa promoveze interesul general de amenajare urbanistica moderna, de tip european.