Statutul functionarilor publici in romania - scurt istoric

STATUTUL FUNCTIONARILOR PUBLICI IN ROMANIA - SCURT ISTORIC

In tara noastra exista o bogata traditie in privinta reglementarii tuturor aspectelor referitoare la regimul functiei din administratia de stat printr-un statut.

Problema functionarilor publici a constituit intotdeauna o preocupare majora pentru sistemele legislative si de guvernare cunoscute de istorie.

Referindu-ne la legislatia moderna, se poate spune ca o prima reglementare cat de cat unitara, cu privire la functionarii administrativi, se afla in Regulamentele Organice.

Reformele legislative infaptuite de A.I.Cuza, printre care adoptarea legii instructiunii, precum si a legii cu privire la Consiliul de stat, in baza principiilor statornicite prin Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris, au cuprins unele referiri la functionarii din administratia de stat. Prin Constitutia lui Cuza se stabileste principiul numirii "indivizilor" care sunt chemati sa constituie organul executiv si sa voiasca in numele sau.

Potrivit art.7 din Statutul lui Cuza din 1864, seful statului numea pe membrii Corpului ponderator. Spre exemplu, in art.26 se arata ca mandatul de deputat este necompatibil cu functiile de ministri, de membri ai Curtii de Casatie, de procuror, de director si sefi de sectiune la diferite ministere si prefecturi, de prefect si de subprefect.

Constitutia din 1866, in art.88, consacra principiul dupa care regele numeste si revoca pe ministri sai, respectiv numeste sau confirma in functiunile publice potrivit legii. Referitor la functiunile publice din administratia de stat, sub imperiul Constitutiei din 1866, nu se poate vorbi de o reglementare juridica unilaterala, in schimb art.132 din Constitutie, impunea adoptarea unei legi asupra conditiunilor de admisibilitate si de inaintare in functiunile administratiunii publice.

Desi textul constitutional obliga la o reglementare referitoare la functia publica, abia in 1923, sub presiunea unor miscari revendicative puternice din partea functionarilor, avea sa fie adoptata prima lege unitara prin care se reglementa situatia juridica a functionarilor publici si anume Legea din 19 iunie 1923. Intre timp fusese adoptata si Constitutia din 1923, care stipula prin art.8 alin.(4) ca legile speciale vor determina statutul functionarilor publici.

Se poate spune ca Legea din 19 iunie 1923 repreenta dreptul comun pentru functionarii publici, la dispozitiile sale se recurgea ori de cate ori nu existau dispozitii speciale chiar in actele normative privitoare la "membri ordinului judecatoresc".

Pe de alta parte, dispozitiile sale nu se aplicau in cazul functiilor publice administrative pentru care existau reglementari speciale, asa cum era Legea contabilitatii publice ori legile speciale cu privire la corpul ofiterilor, corpul inginerilor tehnici, corpul inginerilor silvici, corpul agronomic, corpul veterinar, corpul arhitectilor, corpul functionarilor telegrafo-postasi etc., dintre care unele erau anterioare Constitutiei din 1923.

Legea mentionata, desi realizeaza o reglementare unitara in ce priveste conditia juridica a functionarilor publici, nu reuseste acelasi lucru si in ceea ce priveste situatia lor economica, lasata pe mai departe la discretia bugetelor si a unor legi speciale ; chiar si unitatea situatiei juridice este la scurt timp afectata de aparitia unor legi prin care se instituie regimuri speciale, inregistrandu-se in timp multe reglementari prin care se instituie derogari de la statut.

In baza Legii din 1923 s-a dezvoltat insa o bogata si interesanta jurisprudenta si s-a format importanta scoala interbelica de drept public, la ale carei valori, adaptate la conditiile actuale, s-a intors literatura de specialitate de dupa 1989.

La 3 noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul Legii statutului functionarilor publici care stabileste, in detaliu, regimul juridic al functionarului public in administratia de stat (functia, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, pregatirea profesionala, ierarhia administrativa, dreptul disciplinar, dreptul la pensie).

Mai este de mentionat ca dispozitiile cu privire la functionarii din administratia centrala, la demnitari erau prevazute si in Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, iar cu privire la functionarii din administratia locala, in Legea pentru unificarea administrativa din 1925.

De asemenea, dispozitii foarte importante ce intregesc regimul juridic al functiei publice din administratia de stat romaneasca, dupa adoptarea Constitutiei din 1923, se aflau si in Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ.

Legea statutului functionarilor publici din 19 iunie 1923 a ramas in vigoare, cu mici modificari, pana la 8 iunie 1940, cand s-a promulgat Codul functionarilor publici.

Codul, dupa cum se precizeaza in art.3, se impartea in 2 parti : Parte I continea dispozitii pentru toti functionarii publici din toate serviciile (conditii generale de recrutare, drepturile si obligatiile, incompatibilitatile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociatii si case de credit), iar Partea a II-a se referea numai la functionarii administrativi si functionarii de specialitate, cu exceptia celor prevazuti la art.49 (ex. :corpul judecatoresc, ofiterii, corpul didactic, avocatii, medicii, inginerii), care aveau legi speciale.

Acest cod a suferit numeroase modificari, motiv pentru care, in baza Legii din 7 februarie 1942, codul a fost republicat in Monitorul oficial din 10 martie 1942, cu o noua numerotare a articolelor, fiind abrogat in mod expres dupa 23 august 1942, cand s-a adoptat in aceasta materie o reglementare noua, corespunzatoare noilor principii constitutionale ce au fost consacrate printr-o serie de acte juridice, incepand cu Decretul 1626/1944 de repunere in vigoare, cu unele modificari, a Constitutiei din 1923.

Astfel, la 22 septembrie 1946, se adopta Legea nr.746 pentru Statutul functionarilor publici, lege care cuprindea 6 parti.

Prima parte este consacrata dispozitiilor generale, partea a doua se referea la conditiile de incadrare, partea a treia este intitulata "Tratarea in serviciu" (drepturile functionarilor publici, retributii, indemnizatii, pensionare etc.), partea a patra se referea la indatoririle functionarilor publici, partea a cincea contine dispozitii speciale, iar partea a sasea dispozitii finale si tranzitorii.

Aceasta lege a fost insa abrogata dupa 3 ani, prin Decretul nr.418 din 16 noiembrie 1949, pe fondul preocuparilor privind adoptarea primului Cod al muncii.

Asadar, din 1923 si pana in 1949, functionarii publici din Romania au avut un statut legal unitar, situatie ce se regasea si in alte tari europene.

Realitatile politice prin care a trecut Romania dupa cel de-al doilea razboi mondial, ca de altfel toate tarile ce au intrat in sfera de dominatie a imperiului sovietic, urmare a intelegerilor de laelegerilor de laalta, nu au putut ramane fara efect in ceea ce priveste reglementarea functiei publice.

Se contureaza teza dupa care functionarii, printr-un atare statut, au aparut ca o casta privilegiata, care a fost un instrument in mana burghezo-mosierimii, pentru exploatarea muncitorilor si taranilor. Dar puterea fusese luata de comunisti, care au si impus o prima Constitutie socialista a tarii si trebuia instaurata dictatura proletariatului, fiind usor de inteles ca o atare ideologie nu se mai poate concilia cu teza unui drept la cariera al functionarului public, cu principiul profesionalismului si garantarii stabilitatii in functie prin contenciosul administrativ si altele asemenea, impuse cu atatea eforturi si la noi in perioada interbelica.

Functia publica trebuia politizata, iar in functiile publice trebuiau sa ajunga reprezentanti ai fostelor clase oprimate, devenite "clase conducatoare" in noul regim, neavand relevanta daca se pricepeau sau nu.

A fost una dintre cele mai tragice perioade din istoria noastra, practic in perioada stalinista a fos distrusa fizic intreaga clasa politica a tarii si intregul aparat functionaresc al statului, de la Guvern si pana la guardul comunal.

Asa se explica ca nici una dintre cele 3 Constitutii socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la functia publica, aceasta notiune, ca si multe altele (puterea publica, domeniul public etc.) s-a considerat ca a devenit desueta, functionarii publici dobandind statutul de "om al muncii" supus acelorasi principii juridice ale Codului muncii si angajati in munca de lichidare a exploatarii omului de catre om si de construire a socialismului.[1]

In anul 1950 a intrat in vigoare primul Cod al muncii care, in art.2, prevedea: "Codul muncii se aplica, pe de o parte, organelor si institutiilor de stat, intreprinderilor si organizatiilor economice ale statului, organizatiilor cooperatiste si celor cu caracter obstesc, precum si persoanelor fizice si juridice din sectorul particular, care folosesc munca salariata."

Pe de alta parte, in art.25 se admitea posibilitatea adoptarii, pentru anumite categorii de raporturi juridice de munca, a unor reglementari speciale dar, evident, ca regimuri speciale de dreptul muncii, nu de drept administrativ. Oricum, cat a fost in vigoare acest act normativ, nu s-a pus problema unei reglementari speciale pentru raporturile de functie publica.

Apoi, Codul muncii, in vigoare si astazi, evident, cu modificarile exprese si implicite ulterioare, in primul rand determinate e adoptarea noii Constitutii, a venit cu o solutie mai nuantata, punand problema, in art,61 alin.(2), a unui statut general al personalului din aparatul de stat.

In ciuda argumentelor din literatura de specialitate, un statut general al functionarilor din administratia publica nu s-a adoptat pana la Revolutie, in schimb au fost adoptate prin lege statute disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii (ex :cercetare, energie electrica, sistemul bancar, transportul CFR, posta si telecomunicatii etc.), multe in vigoare si in prezent.

Ie, regimul functiei publice in toata aceasta perioada a fost topit in regimul contractului de munca, aplicandu-se Codul muncii si celelalte reglementari cu caracter general, iar pentru anumite sectoare au fost acceptate si reglementari speciale, fara a iesi din regimul contractual.