Formele de concretizare a activitatii administratiei publice - actul administrativ

Formele de concretizare a activitatii administratiei publice - actul administrativ

Administratia publica isi concretizeaza activitatea prin acte juridica , in sensul de manifestari de vointa care au scopul de a naste, modifica sau stinge drepturi si obligatii (acte juridice) si prin diferite fapte si operatiuni materiale, concrete, administrativ productive sau prestatoare de servicii.

Scopul administatiei este sa satisfaca nevoi sociale de interes public, sa puna in executare legile, ceea ce presupune preponderenta faptelor si operatiunilor concrete materiale in raport de actele juridice.

In perioada interbelica, problema actelor care emana de la administratie era caracterizata prin sintagma actele puterii executive si se identificau 2 mari categorii de acte respectiv:

a)   actele administrative de autoritate - notiune care evoca actele nilaterale ale puterii executive guvernate de un regim de putere publica

b)   actele de gestiune - care erau actele bi sau multi-laterale ale executivului, guvernate de un regim de drept comun - respectiv contractele (lato sensu)

In doctrina postbelica ua fost utlizate 2 concepte, respectiv actul de drept administrativ - prin care se urmarea scoaterea in evidenta a regimului juridic aplicabil acestor acte, care este unul de drept administrativ si un al doilea concept actele administrative - prin care se releva cu precadere autoritatea de la care emana aceste acte, respectiv administratia publica.

Notiunea de act administrativ de autoritate , ca si cea de gestiunea s-au regasit si in doctrina si legea de dupa 1990, insa adoptarea Constitutiei din 1991 a consacrat notiunea sau conceptul de act administrativ prin art.52 din constituie potrivit careia persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

Consacrare constitutionala regasim si in art. 126 alin.6 , potrivit caruia controlul juecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ este garantat cu unele exceptii, respectiv actele care privesc raporturile cu Parlamentul si cele de comandament cu caracter militar.

Daca aceste texte constitutionale folosesc expresis verbis notiunile de act administrativ exista si alte prevederi care fac referire la acesta institutie, in general , sau la categorii de acte administrative in particular exem. art. 123 alin.5 , consacra rolul Prefectului calificat in doctrina si lege (554/2004 a contenciosului administrativ) de tutela administrativa in baza caruia acesta poate sa atace in fata instantei de contencios administrativ un act al consliliului local, al celui judetea si al primarului pe care il considera ilegal, ceea ce atrage suspendarea de drept (oper legis) a actului astfel atacat. Precizam ca actele consiliului local si cele ale consiliului judetean se numesc hotarari, iar cele ale primarului dispozitii.

Prin art.100 si 108 din Constitutie se reglementeaza unele categorii de acte administrative, respectiv hotararile de guvern , ordonantele de guvern, decretele prezidentiale.

In concluzie notiunea de act administatrativ ca forma de activitate a administratiei are in prezent legitimitate constitutionala, alaturi de alte concepte care evoca diferite categorii de acte administrative.

Din punct de vedere al regimului juridic care guverneaza formele de activitate ale administratiei, unele din acestea sunt supuse unui regim de putere publica, respectiv actul administrativ, contractul administrativ si diferite operatiuni administrative (exemplu: cele prin care se organizeaza si se desfasoara procesul electoral, referendumul, recensamantul, activitatile de stare civila, autoritatea tutelara), iar alte sunt guvernate de un regim de drept comun (cum ar fi contractele civile in sensul larg ale administratiei, actele unilaterale de drept comun sau diferite fapte si operatiuni ale administratiei exemplu: inchiriere).

Actele juridice ale administratiei la randul lor din punct de vedere al vointei juridice pe care o exprima , sunt unele cu caracter unilateral iar alte cu caracter bi sau multi lateral.

Unele fapte sau operatiuni ale administratiei sunt producatoare de efecte juridice (exemplu comunicarea sau publicarea unui act administrativ individual sau normativ reprezinta momentul de la care acesta produce efecte juridice) , iar altele neproducatoare de efecte juridice.

Din multitudinea de forme din care administratia isi concretizeaza ativitatea, actul administrativ ocupa un loc special care este determinat de regimul juridic aplicat lui, de forta si efecte pe pe care le produce, de principiile care il guverneaza.

Actul administrativ reprezinta forma juridica principala de activitate a administratiei publice care consta intr-o manifestare de vointa cu caracter expres si uni-latera, supusa unui regim de putere publica, din care iau nastere , se modifica sau se sting drepturi si obligatii si care se afla sub contrlul de legalitate al instantelor judecatoresti de contencios administrativ.

Din definitie rezulta mai multe trasaturi ale administratiei:

Actul administrativ este forma juridica principala de activitate al administratiei, acest caracter rezultand nu din ratiuni de ordin cantitativ, deoarece preponderenta in aticivitatea administratiei o au fapte si operatiunile administratiei, ci din ratiuni de ordin calitativ. Aceste tin de forta juridica si de efectele ale actului administrativ caruia ii este specific principiul executarii din oficiu (executio ex oficio) si care se bucura de 3 prezumtii:

Prezumtia de legalitate - care semnifica ca actul corespunde legii (lato sensu)

Prezumtia de autenticitate - actul emana de la organul exprimat prin forma sa exterioara (antet , semnaturi)

Prezumtia de veridicitate - actul corescpunde adevarului.

Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa cu caracter expres si unilateral.

Caracterul expres semnifica faptul ca el trebuie exprimat intr-o forma din care sa rezulte in mod indubitabil vointa autorului sau de a produce anumite efecte juridice ( o anumita transformare in realitatea juridica existenta prin nasterea, modificarea sau stingerea de drepturi si obligatii pentru diferite subiecte). Un act adminsitrativ nu poate imbraca forma unui punct de vedere, opinie, interogatie, el trebuid sa aiba o forma clara si neechivoca.

Caracterul unilateral semnifica faptul ca inidferent cate persoane fizice sau juridice sunt implicate in emiterea unui astfel de act , el emana o singura vointa juridica, in sensul de a produce aceleasi efecte juridice pentru subiectele de drept vizate. Exsita anumite situatii discutate in doctrina atunci cand se analizeaza caracterul unilateral al vointei juridice a actului administrativ si anume:

Actele emise cu participarea mai multor persoane fizice ( organele care au caracter cologial: consiliile locale, judetene, guvern).

Se pune problema daca ele mai conserva sau nu caracterul unilateral al vointei pe care o exprima. Raspunsul este afirmativ deoarece membrii organului colegial prin votul lor nu exrpima o vointa juridica distincta, votul lor este o forma procedurala de adoptare a actului cu majoritatea prevazuta de lege: simpla, absoluta sau calificata.

In aceasta situatie vointele tuturor celor care copun autoritati colegiale se contopesc intr-o singura vointa juridica a organului emisa.

O reprezinta actele emise cu participarea mai multor personale juridice: 2 sau mai multe autoritati administrative ( exem. un ordin comun al 2 ministere), de autoritatile admnistrative si alte autoritati publice sau de autoritati publice administrative si structuri nestatale.

Se mai numesc si hotarari comune. Si in aceasta situatie se probeaza caracterul unilateral al actului administrativ deoarece intentia , vointa subiectelor participante la adoptarea actului este dea emite acelasi gen de efecte juridice si nu de a produce efecte juridice distincte in functie de participant.

Actele emise la cerere - care si ele conserva caracterul unilateral deoarece a cere reprezinta o forma de sesizare, de solicitare a unui act si nu o procedura prin care solicitantul si emitentul sa stabileasca de comun acord continutul actului, sa negocieze transformandu-l in act bi sau multi-lateral. Legea este cea care stabileste si continutul si forma actului. Mai mult chiar in cazul renuntarii beneficiarului la act, renuntarea nu atrage in mod automat desfiintarea actului. Pentru ca acest lucru sa se produca este nevoie ca organul emitent sa revoce printr-un act distinct pe cel la care s-a renuntat. Acel act trebuie sa aiba aceasi forta juridica sau o forta juridica superioara pentru a respecta principiul simetriei juridice.

Actul administrativ da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii in regim de putere publica. Prin aceasta trasatura se scot in evidenta 2 aspecte:

Apartenenta actului administrativ la categoria actelor juridice, el fiind ca orice act juridic exprimarea unei vointe care naste, stinge sau modifica drepturi si obligatii corelative.

Departajarea actului administrativ de celelalte acte juridice in sensul ca el se supune unui regim de putere publica care semnifica prerogativele speciale, exorbitante de la dreptul comun cu care sunt investite autoritatile administrative si prin intermediul carora fac sa prevaleze interesul general fata de cel privat (particular). Din acest regim de putere publica rezulta forta juridica , efectele actului si princpiile care guverneaza punerea lui in aplicare sau executare.

Actul administrativ este supus unul control principal de legalitatea , exercitat de instantele de contencios administrativ in baza art.52, 126 alin.6 constitutie si a legii 554/2004 a contenciosului administrativ. Aceasta trasatura nu trebuie absolutizate din 2 considerente:

Exista acte care desi emana de la administratia publica sunt sustrase controlului de legalitate, ele fiind enumerate atat in constitutie art.126 alin.6 cat si in legea contenciosului administrativ care vorbeste despre actele nesupuse controlului si limitele controlului.

Exista acte care desi emana de la alte autoritati publice decat cele administrative, ele se supun totusi controlului de legalitate in baza art.52 si 126 din constitutie dar si a legii organice 554/2004 toate referindu-se la acte administrative ale autoritatii publice.

Precizam ca notiunea de autoritate publica nu este identica celei de autoritati administrative, intre lee existand o relatie de la intreg la parte. In concluzie orice act administrativ indiferent de autoritatea publica de la care emana se supune contrului de legalitate a organelor judecatoresti de contencios administrativ.