RAPORTUL DINTRE DREPTUL INTERNATIONAL AL MUNCII SI DREPTUL INTERN

Raportul dintre dreptul international al muncii si dreptul intern

1. Aspecte generale privind influenta instrumentelor o.i.m. asupra legislatiei statelor membre.

1.1. Variabilitatea influentei in functie de anumite criterii.

Influenta instrumentelor internationale elaborate in cadrul Organizatiei Internationale a Muncii asupra unor legislatii ale statelor membre constituie, in opinia unor autori[1], unul dintre criteriile de apreciere a eficientei dreptului international al muncii. Abordarea unei asemenea probleme este plina de dificultati data fiind, pe de o parte activitatea considerabila a O.I.M. in acest domeniu, iar, pe de alta parte, diversitatea conditiilor economice, social-politice si culturale ale fiecarui stat membru al organizatiei.

Numai analiza influentei instrumentelor internationale ale muncii asupra legislatiilor statelor membre ale organizatiei nu este suficienta, deoarece ar oferi o imagine deformata, unilaterala asupra dreptului international al muncii, fara a corela aceasta problema cu cea a influentei reglementarilor statelor membre asupra instrumentelor internationale ale muncii, dreptul international al muncii neaparand pe un teren vid, ci ca un rezultat al unor experiente pe plan intern. Este o idee care este reflectata convingator, de faptul ca proiectul privitor la elaborarea unei conventii sau recomandari are la baza raspunsul guvernelor la chestionarul Biroului International al Muncii, iar proiectul propriu-zis al instrumentului respectiv este elaborat avandu-se in vedere amendamentele si observatiile statelor membre pe baza propriilor experiente legislative.

Analiza din cadrul acestui capitol al lucrarii noastre va fi consacrata, in principal, influentei conventiilor internationale asupra legislatiilor statelor membre, distingand dupa cum acestea au fost sau nu ratificate, influenta recomandarilor punandu-se in termeni similari celei a conventiilor neratificate. Cum tratarea globala a unor asemenea probleme este practic imposibila, ne vom opri la unele consideratii generale, dupa care vom examina, in baza unor studii de caz, influenta instrumentelor O.I.M. asupra legislatiilor unor state determinate, ca si influenta lor pe zone geografice, respectiv asupra unor reglementari regionale.

In aceasta materie, dupa cum de altfel s-a aratat in literatura de specialitate , nu pot fi aplicate criterii automate si absolute care sa masoare influenta instrumentelor internationale asupra unei reglementari sau alteia ci pentru a putea aprecia aceasta influenta, se impune o examinare concreta, de la caz la caz, a tuturor problemelor, luarea in considerare a numerosilor factori variabili de la un stat membru la altul. Influenta conventiilor internationale este variabila in raport cu statul la care ne referim, de continutul normei respective si de situarea noastra in timp.

Fundamentala este variabilitatea influentei normelor in functie de structura economica, politica, sociala si nivelul si ritmul dezvoltarii unui stat. Apare astfel, fara echivoc, faptul ca influenta normelor este mai mica in statele puternic dezvoltate, cu vechi traditii in domeniul legislatiei sociale decat in statele care si-au dobandit independenta dupa cel de-al doilea razboi mondial, care, in mod necesar, vor gasi in instrumentele elaborate de O.I.M. un model de norma spre care sa aspire. In fostele state socialiste influenta instrumentelor O.I.M., desi nu a fost negata, a fost insa apreciata redusa, codurile muncii fiind considerate ca reprezentand e fapt reglementari care in mod frecvent depaseau normele minime ale O.I.M.

Initial, diferentierea conditiilor economice, sociale si politice ale statelor membre nu a ridicat probleme O.I.M. Dupa cel de al doilea razboi mondial, acest element s-a reflectat in cautarile organizatiei de adaptare a instrumentelor sale la noile conditii. In acest sens, dupa cum s-a aratat, s-a discutat mult asupra posibilitatii adoptarii unor instrumente regionale ale muncii, fara a diminua in vreun fel rolul instrumentelor universale, diferitele formule de suplete utilizate pentru instrumentele recente ale O.I.M. fiind de natura sa situeze aceasta problema, la ora actuala, in randul problemelor de tehnica juridica. Afirmand acest lucru nu infirma concluzia potrivit careia influenta normelor este conditionata de structura politica, social-economica a fiecarui stat membru in parte.

Influenta normelor internationale ale muncii variaza, in al doilea rand, in functie de continutul lor. Exista, astfel, conventii internationale ca, de exemplu, Conventia nr. 29/193 referitoare la abolirea muncii fortate, care a intrunit un mare numar de ratificari, in timp ce un numar important de conventii nu au fost ratificate decat de cel mult 10 state, ca sa nu amintim si de conventiile care nu au intrat in vigoare datorita neratificarii de un numar minim de membri necesar aplicarii lor.

Un mare numar de ratificari inregistreaza totusi unele conventii referitoare la metodele de fixare a salariului minim, repausul saptamanal, inspectia uncii, protectia salariului, munca copiilor si a adolescentilor, interdictia muncii de noapte si a muncii in subteran pentru femei, consecintele accidentelor de munca si prevenirea bolilor profesionale. Din acest punct de vedere, s-ar putea afirma ca aceste conventii sunt si cele mai eficiente proband, in ultima instanta, valabilitatea dreptului international al muncii. Ceea ce este de natura sa incurajeze organizatia in eforturile sale este faptul ca o serie de conventii esentiale asupra drepturilor omului au fost ratificate cu prioritate, de un numar apreciabil de state. Recent, a fost data publicitatii lista celor mai ratificate conventii ale O.I.M., respectiv cele ratificate de 50% din numarul celor 171 state membre la 1 iulie 1995, care privesc urmatoarele domenii:

q      drepturile omului (Conventia nr. 87/1948 privind libertatea sindicala si protectia dreptului sindical - 113 ratificari[3]; Conventia nr. 98/1949 privind dreptul de organizare si asociere colectiva - 125 ratificari; Conventia nr. 11/1921 privind dreptul de asociere in agricultura - 117 ratificari; Conventia nr. 29/1930 privind munca fortata - 136 ratificari; Conventia nr. 105/1957 privind abolirea muncii fortate - 113 ratificari; Conventia nr. 100/1951 privind egalitatea e remunerare - 124 ratificari; Conventia nr. 111/1958 privind discriminarea in munca si in profesie - 119 ratificari);

q      conditiile generale de munca (Conventia nr. 95/1949 privind protectia salariului - 90 ratificari; Conventia nr. 26/1928 privind metodele de fixare a salariilor minime - 99 ratificari; Conventia nr. 14/1921 privind repausul saptamanal in industrie - 115 ratificari);

q      protectia muncii femeilor (Conventia nr. 45/1930 privind munca subterana a femeilor - 88 ratificari);

q      securitatea sociala (Conventia nr. 19/1925 asupra egalitatii de tratament privind accidentele de munca - 116 ratificari);

q      administratia muncii (Conventia nr. 81/1997 asupra inspectiei muncii - 115 ratificari).

In conditiile date, pentru anumite state, cum este, de exemplu, cazul Poloniei si al Suediei, influenta normelor referitoare la munca marinarilor a fost hotaratoare in formarea unor reguli de drept al muncii pentru activitatea acestei categorii de muncitori.

Un caz aparte il constituie Elvetia care, in 1941, constituindu-si o flota de marfuri, a declarat 6 conventii ale O.I.M. "aplicabile" activitatii de pe navele elvetiene, cu alte cuvinte le-a inclus in legislatia sa, fara ici o modificare si fara sa le ratifice. Acest caz reflecta, sub un alt aspect, si faptul ca influenta normelor internationale nu trebuie judecata numai in raport de ratificarea sau neratificarea acestora, ci intr-un cadru mai larg, al unor influente indirecte.

Exista o serie de conventii care, prin continutul lor, au o influenta limitata de insusi obiectul lor (conventiile referitoare la munca aborigenilor sau la munca pe plantatii sau cele privitoare la teritoriile nemetropolitane etc.).

In sfarsit, in al treilea rand, influenta normelor internationale ale muncii este diferita dupa cum ne raportam la activitatea O.I.M. inainte si dupa cel de al doilea razboi mondial. In prima etapa, organizatia desfasurase o intensa activitate de elaborare a unor instrumente (cantitativ), in timp ce in cea de a doua perioada mentionata, accentul se pune pe reglementari de diferentiere si finete juridica (calitativ). Astfel, daca in prima etapa numarul conventiilor adoptate de Conferintta Internationala a Muncii era anual de trei pana la sase, in cea de a doua etapa este de doua .

Sub un alt aspect, daca in prima etapa influenta in dreptul substantial era vizibila, actualmente ea devine din ce in ce mai putin vizibila. In sfarsit, daca in prima etapa conventiile vizau mai cu seama protectia, cele recente vizeaza drepturile de personal, social-politice si organizatorice ale lucratorilor. Evident, o mare parte din conventiile recente raspund unor mutatii care au loc in lumea contemporana, in primul rand in lumea industriala (munca in timp partial, riscurile majore industriale). Se observa, prin urmare, serioase mutatii in conceptia O.I.M. si pe acest plan.

1.2. Influenta instrumentelor O.I.M. prin raportare la numarul ratificarilor inregistrate

Influenta normelor internationale asupra legislatiilor statelor membre se poate masura, in principal, prin raportarea lor la numarul ratificarilor inregistrate. In acest sens, influenta se manifesta, de regula, prin modificarea anterioara, concomitenta sau ulterioara a legislatiei interne a statelor membre. Cu alte cuvinte, in aprecierea influentei instrumentelor internationale trebuie stabilit raportul dintre acestea si modificarile dreptului intern. Se poate distinge intre cazul in care ratificarea nu antreneaza nici o modificare a dreptului intern, cazul in care ratificarea antreneaza modificari (de fond sau pur formale) ale dreptului intern si, in sfarsit, cazul in care ratificarea presupune introducerea unor norme absolut noi in dreptul intern.

Pe de alta parte, este dificil sa se determine cu exactitate in ce masura modificarile aduse legislatiei pot fi realmente atribuite influentei unei conventii internationale. Succesiunea cronologica intre ratificarea unei conventii si adoptarea unor masuri legislative nu constituie un criteriu suficient al legaturii de cauzalitate intre cele doua acte, rationamentul "post hoc ergo propter hoc" risca sa fie imprudent. Nu este insa mai putin gresit a estima ca o lege instituita cu putin inaintea ratificarii conventiei nu a suferit influenta acestui text.

In sfarsit, influenta conventiilor si a recomandarilor nu trebuie masurata numai dupa importanta modificarilor aduse legislatiei interne a statelor instrumentele internationale le muncii avand si alte consecinte cum ar fi influentarea in ansamblu a politicii sociale a guvernelor, influenta asupra practicii administrative a muncii, asupra procesului de negociere colectiva etc.

Fara a lua in considerare aceste rezerve, am fi tentati sa apreciem ca cifra de 4.877 de ratificari cat au fost facute, pana la 1 iulie 1981 celor 153 de conventii adoptate la acel moment de O.I.M., reflecta influenta considerabila a acestora, demonstreaza cu prisosinta eficacitatea dreptului international al muncii . O astfel de concluzie este, in parte, inexacta pentru ca, la o analiza atenta rezulta ca, la acea data, numai 30 de conventii au peste 50 de ratificari (cinci dintre acestea depasind chiar si 100 ratificari), 20 de conventii au sub 10 ratificari, 2 nefiind ratificate de nici un stat. Acest aspect demonstreaza, cu alte cuvinte, ca numai 30 de conventii sunt ratificate de aproximativ o treime dintre membrii organizatiei.

In ceea ce priveste numarul statelor care au ratificat peste 50 de conventii, acesta este de 26 si reprezinta doar 17% din numarul total al statelor membre ale organizatiei la data de 1 iunie 1980 (care era de 145). Trebuie sa adaugam, de asemenea, faptul ca, in anumite etape se observa o scadere a numarului de ratificari anuale inregistrate de conventiile O.I.M. Astfel, daca in 1969 au fost inregistrate 161 ratificari, in 1970 - 130 ratificari, in 1971 - 120 ratificari, in 1972 - 91 ratificari. In 1978, insa, au fost inregistrate 202 ratificari, respectiv 106 de catre tarile membre si 96 sub forma confirmarilor de catre trei noi membri.

Subiectul central al Conferintei Internationale a Muncii din 1994 a fost evolutia numarului de ratificari, care a fost privita sub dublul aspect al intensificarii forturilor pentru noi ratificari, dar si al facilitarii procesului de ratificare. Rata globala a ratificarilor a crescut continuu, intre anii 1919-1970, apoi a inceput sa scada in mod evident. Conventiile elaborate in ultimii 15 ani inregistreaza un numar modest de ratificari, cu exceptia Conventiei nr. 159/1983 asupra readaptarii profesionale si a angajarii persoanelor handicapate, care a fost ratificata de 3 state membre. Explicatiile pot fi multiple, ca, de exemplu, legate de nivelul ridicat de reglementare sau cele care tin de conjunctura mondiala nefavorabila problemelor sociale.

Disparitatile se accentueaza intre diferitele regiuni ale lumii. Daca rata ratificarilor a progresat in timp, doua regiuni Asia si Pacific inregistreaza slabe progrese, lucru explicabil prin nivelul dezvoltarii economice inferior vizibil fata de media statelor membre. Pentru aceste doua regiuni, la 1 ianuarie 1995, numarul mediu de ratificari era de doar 21. In ultimele doua decenii, rata medie de ratificari a ramas constanta pentru Africa, respectiv 26.

In cursul ultimului deceniu, statele membre ale Uniunii Europene au incetinit ritmul ratificarilor fata de deceniul precedent. Astfel, intre 1984-1993 au fost inregistrate doar 106 ratificari, fata de 150 cate au fost inregistrate in intervalul 1974-198 Explicatia poate fi simpla, in aparenta, daca ne raportam la numarul deja mare de ratificari inregistrate de aceste state puternic dezvoltate. In realitate, statele in cauza sunt tot mai constranse sa respecte reglementarile si directivele Uniuni Europene, care, uneori, se abat de la principiile Organizatiei Internationale a Muncii. Trebuie mentionat ca, in ultimii ani, unele state comunitare au denuntat conventia privind interzicerea muncii de noapte a femeilor, intrucat contravenea principiului comunitar al egalitatii de tratament, in munca si profesie, a femeilor cu barbatii, sporea sansele acestora de a gasi noi locuri de munca, in conditiile somajului accentuat din unele sectoare dintre aceste state.

Sub un alt aspect, conventiile sectoriale sunt mai putin ratificate decat media ratificarilor. Daca in materia drepturilor omului, rezultatele sunt remarcabile - primele 7 conventii de baza au inregistrat in medie 122 ratificari, respectiv 70% din statele membre, la polul opus se afla conventiile privind securitatea sociala, care au inregistrat un numar moderat de ratificari (in medie 4).

Distanta dintre obiectivele O.I.M. si numarul mare al ratificarilor inregistrate ramane insa suficient de mare in ultimii ani (din 87 de conventii, 12 sunt ratificate de 10% dintre statele membre, 58 sunt ratificate de mai putin de 25% dintre statele membre.

Prezentarea critica a situatiei existente nu trebuie sa conduca, in nici un caz, la subestimarea valorii ratificarilor. In general, se admite ca indicatorul bazat pe ratificari nu asigura in mod indubitabil masurarea influentei normelor O.I.M., ratificarea nefiind si neputand fi un scop in sine . Ratificarea este, indiscutabil, o etapa decisiva a aplicarii conventiilor si un element important al eficacitatii lor. Vremea ratificarilor "platonice" sau "de fatada", de la inceputurile organizatiei, a trecut, in acest moment ratificarea conventiilor O.I.M. reprezentand un angajament solemn de a aplica integral conventia ratificata.

Evolutia legislatiilor sociale depinde, in fiecare tara, dupa cum subliniaza un studiu al Biroului International al Muncii, de numerosi factori, ratificarea fiind, fie un element secundar, fie elementul decisiv. Asadar, printre indicatorii folositi pentru a masura influenta instrumentelor O.I.M. trebuie sa se numere, in orice caz, modificarile impuse legislatiei de ratificare, fie ca acestea survin inainte sau dupa aceasta manifestare de vointa a statului membru. Astfel, inainte de a ratifica conventia asupra muncii fortate, Polonia si-a modificat legislatia interna, Grecia si-a pus de acord legislatia sa cu textul conventiei privind repausul saptamanal cu 8 ani inainte de a o ratifica .

Trebuie subliniat ca in unele situatii, efectele ratificarii asupra legislatiilor nationale sunt imediate. Este cazul statelor care, prin sistemul constitutional au promovat o asemenea solutie (Franta, Elvetia), precum si al statelor care, prin legile de ratificare, prevad expres introducerea automata a conventiei ratificate in ordinea interna (Italia). Chiar si in situatia acestor state, daca este vorba despre o conventie care nu are caracter "self executing", sunt necesare masuri speciale pentru a-si produce efectele scontate.

Ratificarile a urmat, in timp, o linie evolutiva in concordanta cu sporirea numarului de conventii elaborate. Numarul de conventii ratificate este si o ilustrare a cresterii numarului statelor membre. Astfel, daca la 31 decembrie 1944 erau inregistrate 856 de ratificari pentru 61 de state, in 1994, dupa cum am aratat, se inregistrau 6.160 ratificari pentru 175 state. In intervalul 1919-1994, numarul membrilor organizatiei a crescut cu 110 state.

Conditiile economice si sociale ale unor state nu permit, frecvent, ratificarea unor conventii. Statele federative nu pot ratifica anumite conventii, intrucat competenta de reglementare in materie sociala revine, de obicei, unitatilor componente ale federatiei (cazul Statelor Unite ale Americii, Canadei sau Australiei). In cazul altor state, prin traditie, problemele care fac obiectul unor conventii internationale sunt reglementate pe calea contractelor colective (este cazul Marii Britanii). Neratificarea conventiei poate tine, alteori, de imposibilitatea acceptarii unor dispozitii, de indiferenta administratiei statelor membre si, in sfarsit, de rezervele formulate fata de sistemul rapoartelor anuale si, in general, fata de procedura controlului. In sfarsit, unele conventii, destul de recente, ridica statelor care ar dori sa le ratifice, probleme extrem de complexe (mai ales conventiile privind securitatea sociala), iar altele, adoptate de asemenea recent (pescari, mineri, personal infirmier etc.) si care sunt sortite "ab initio" unui numar redus de ratificari.

In privinta limitelor ratificarii sunt demne de retinut concluziile studiului Biroului International al Muncii care releva ca din numarul total al conventiilor, peste 60 trateaza probleme care intereseaza un numar mai restrans de state (pescari, muncitori indigeni etc.). S-ar putea spune ca, in aceste cazuri, exista o limita obiectiva de ordin calitativ. O alta limita a ratificarii o constituie faptul ca din numarul conventiilor elaborate, dupa cum am subliniat deja, un numar relativ important sunt revizuite si chiar daca nu toate au fost inchise pentru ratificare, ele nu mai constituie un obiectiv de atins pentru statele membre. O a treia limita este data de perioada relativ indelungata de studiu necesara statului care doreste ratificarea. Aceasta explicatie este valabila mai ales pentru intervalul 1962-1982 cand din totalul statelor membre, 45 erau state care abia isi dobandisera independenta si aveau o experienta redusa in reglementarea relatiilor de munca si in conlucrarea cu O.I.M.

Ratificarea este ingreunata de natura si de obiectul insusi al conventiei respective. Tocmai de aceea, O.I.M. a imaginat constructia interesanta a normelor de suplete. Cu toate eforturile facute, unele conventii au n caracter rigid, iar dispozitii secundare tin in loc ratificarea instrumentului respectiv. La toate acestea, se adauga si interesul relativ scazut al statelor dezvoltate, astfel incat in 1975, numarul ratificarilor statelor puternic dezvoltate era egal cu numarul ratificarilor statelor in curs de dezvoltare .

1. Influenta conventiilor neratificate si a recomandarilor asupra legislatie a diverse state

Conventiile neratificate, precum si recomandarile exercita o influenta mai mult sau mai putin evidenta asupra legislatiilor diverselor state. Neadmiterea unui asemenea punct de vedere conduce, in mod imperios, la punerea in discutie a insasi ratiunii de a fi a recomandarilor. In literatura de specialitate[11], s-a apreciat influenta conventiilor neratificate si a recomandarilor intr-o serie de state cum ar fi: Grecia, Elvetia, Irlanda, Columbia si Tunisia. Aceasta influenta se manifesta, in esenta, prin sugestiile si orientarile pe care le ofera statelor membre, constituind o sursa de inspiratie riguros stiintifica.

2.2. Efectele pozitive ale instrumentelor O.I.M. asupra dreptului intern al statelor.

Influenta instrumentelor internationale ale O.I.M. asupra legislatiilor statelor membre are un sens pozitiv, de imbunatatire a legislatiei interne printr-o sporita protectie a muncitorilor. De altfel, art. 19 paragraf 8 al Constitutiei O.I.M. dispune ca, in nici un caz, adoptarea unei conventii de catre un stat membru nu trebuie considerata ca afectand legile, practica in materie, cutumele sau acordurile care asigura conditii mai favorabile muncitorilor decat dispozitiile conventiei ratificate.

Totusi, in literatura de specialitate este intalnit un caz in care ratificarea unei conventii a fost urmata de un regres al protectiei muncitorilor. Este vorba despre invocarea unei dispozitii din conventiile O.I.M. referitoare la munca de noapte a copiilor si femeilor pentru diminuarea protectiei acordate anterior acestor categorii de persoane de catre legile elvetiene.

Influenta instrumentelor internationale ale O.I.M. asupra legislatiilor interne ale statelor membre se manifesta sub diverse planuri. Se poate distinge, astfel, in primul rand, influenta asupra continutului unor dispozitii ale legislatiei respective si influenta numai asupra tehnicii legislative. In al doilea rand, influenta asupra legislatiei interne a statelor membre se manifesta fie direct (prin modificarea unor dispozitii legale), fie indirect (prin influentarea generala asupra politicii sociale a statului respectiv). Aceasta influenta se poate manifesta, in al treilea rand, nu numai pe plan juridic, dar si pe plan politic sau moral, in sensul evidentierii necesitatii progresului permanent in privinta legislatiei sociale. Cu alte cuvinte, instrumentele internationale ale muncii, constituie, deseori, fie un suport tehnic sau psihologic, fie o adevarata sursa de inspiratie pentru statele membre. In al patrulea rand, influenta intervine atat in privinta dreptului muncii aplicabil in statul respectiv, cat si in privinta altor ramuri de drept cu care dreptul muncii are interferente (dreptul securitatii sociale, drept civil, drept administrativ etc.). In sfarsit, in al cincilea rand, influenta instrumentelor internationale ale muncii se manifesta atat in ceea ce priveste legislatia unor state unitare, cat si in ceea ce priveste statele federale .

Influenta instrumentelor internationale ale muncii asupra legislatiilor unor state membre se datoreaza, in unele cazuri, in primul rand supletei instrumentului international, in sensul prevederii unor clauze speciale referitoare la particularitatile unor state sau unor regiuni geografice. Nu este deloc de neglijat faptul ca influenta O.I.M. s-a facut resimtita, indeosebi dupa cel de-al doilea razboi mondial, si in ceea ce priveste structurile si organismele create pentru a realiza politica sociala a statelor membre.

Relevand influenta instrumentelor internationale supra legislatiilor unor state membre trebuie sa subliniem ca este exclusa, cel putin in actuala etapa, posibilitatea ca instrumentele internationale adoptate sa poata inlocui dreptul muncii propriu fiecarui stat. O multitudine de argumente pledeaza in acest sens, intre care amintim faptul ca instrumentele internationale au un grad apreciabil de generalitate, iar aplicarea lor presupune o adaptare la conditiile specifice fiecarui stat. Totusi, nu este mai putin adevarat ca, unele principii ale dreptului international al muncii pot figura, fara nici o modificare a formularii lor, in oricare cod al muncii. Aceasta afirmatie se confirma, de exemplu, in legislatia muncii din Camerun, care a preluat "ad literam" dispozitii ale unor conventii internationale adoptate de O.I.M.