Situatii din dreptul comparat - Franța

Situatii din dreptul comparat - Franța.

Chiar in momentul in care, in Franța, dreptul mediului incepea a se organiza și a se structura, a aparut luarea in considerare a preocuparilor de mediu prin dreptul urbanismului.[1] Legea din 10.07.1976 privind protecția naturii, general considerata ca fiind actul de naștere al dreptului francez al mediului, dispune in art. 2 ca "lucrarile și proiectele de amenajari care sunt intreprinse de o colectivitate publica sau care necesita o autorizație sau o decizie de aprobare, precum și documentele de urbanism, trebuie sa respecte preocuparile de mediu". Decretul din 12.10.1977, emis in organizarea executarii acestei legi, prevede aceasta exigența nu numai pentru documentele de urbanism ci, in egala masura, și pentru principala autorizație de ocupare a solului, permisul de construire. Ca o consecința, dezvoltarea spectaculara a dreptului mediului, sub dubla influența a dreptului internațional și a dreptului comunitar, a avut o contribuție evident viguroasa la penetrarea considerațiilor de mediu in dreptul urbanismului, dar niciodata nu l-a condus pe primul sa-l "anexeze" pe cel de-al doilea, care iși pastreaza autonomia. Codificarea dreptului mediului in anul 2000, nu a pus in discuție existența codului urbanismului, care supraviețuiește unei apreciabile vechimi (1973). Ca urmare, numai in masura in care prin obiectul lor, regulile de urbanism afecteaza mediul inconjurator, dreptul pozitiv prevede o articulare intre dreptul mediului și dreptul urbanismului.

Putem spune ca aceasta articulare ia trei forme. Fie, in primul rand, cele doua ramuri de drept impartașesc proceduri comune, fiind vorba de procedurile prevazute prin codul mediului care se insereaza in procedurile domeniului reglementat de codul urbanismului, așa cum sunt cazurile, in ordine cronologica, al studiului de impact (1977), al anchetei publice (1983), al evaluarii de mediu (2004), aceste diferite proceduri ramanand susceptibile de a deveni aplicabile și asupra unor numeroase alte legislații decat urbanismul (mine, paduri, telecomunicații, energie, etc). Fie, in al doilea rand, unul și același proiect de lucrari sau construcții este supus unui dublu regim de autorizare, unul prevazut prin codul mediului, iar celalalt prin codul urbanismului, legea putand specifica un mecanism de articulare, conform modalitaților diferite ale acestor doua regimuri. In fine, in al treilea rand, se cuvine mai ales a menționa regulile de fond, comune legislațiilor de mediu și de urbanism. Deși acest aspect nu este cel mai dezvoltat, el explica bine convergența dintre cele doua ramuri de drept, convergența care poate fi sumar evocata, spunand fie ca dreptul urbanismului face referire expresa la normele de mediu, direct sau indirect prin trimitere la dispozițiile conținute in codul mediului, fie ca dreptul urbanismului este ținut sa respecte normele de mediu cu valoare supralegislativa, așa cum este cazul dispozițiilor conținute in Carta mediului din 2004, anexata preambulului Constituției din 2005.

1. Concepte și principii.

Principiile generale ale dreptului mediului au o clara origine extranaționala (principiile Declarației de la Rio; art. 174-2 al Tratatului de la Roma), dar figureaza expres intr-un anumit numar de norme de drept intern.

Rareori dreptul urbanismului prevede o aplicare directa a principiilor generale ale dreptului mediului. Aceasta aplicare este cel mai adesea mediata, ceea ce nu prejudiciaza efectivitatea ei.

1.1. Aplicarea directa a principiilor generale ale dreptului mediului.

Art. L 110-1 II din codul mediului enunța cele patru principii generale in materie: principiul precautiei in luarea deciziei, principiul actiunii preventive și de corecție, cu prioritate la sursa, a atingerilor sau prejudiciilor aduse mediului, principiul "poluatorul plateste", și principiul participarii și informarii. Aceste principii concureaza la atingerea obiectivului dezvoltarii durabile. Art. L 110-2, confera puterilor legislativa și de reglementare raspunderea "de a organiza dreptul fiecaruia la un mediu sanatos și de a contribui la asigurarea unui echilibru armonios intre zonele rurale și urbane", și impune o indatorire generala de protejare a naturii, care se adreseaza atat particularilor cat și asupra persoanelor juridce, de drept public sau privat. Aceste principii nu sunt reluate direct in conținutul dispozițiilor generale ale dreptului urbanismului. Intr-un plan pur formal, contrastul este, de altfel, destul de evident intre procesul de codificare al dreptului mediului și cel al dreptului urbanismului. In al doilea caz, legiuitorul nu a stabilit marile principii destinate sa incadreze ansamblul materiei. Se poate cita art. L 110 - introdus in codul urbanismului in 1983, cu ocazia transferului competențelor de Stat catre colectivitațile teritoriale - al carui obiect vizeaza obligarea tuturor colectivitaților publice la "armonizarea previziunilor lor și a deciziilor lor de utilizare a spațiului", la fel ca art. L 121-1, introdus in anul 2000, care enumera anumite principii, deloc aplicabile ansamblului deciziilor de urbanism, ci numai documentelor de urbanism.

Aceasta nu inseamna ca principiile generale ale dreptului mediului sunt necunoscute in dreptul urbanismului. Dupa reforma autorizațiilor de ocupare a solului, prin Decretul nr. 2007-18 din 05.01.2007, o dispoziție a Regulamentului Național de Urbanism (RNU), art. R 111-15, trimite expres la "preocuparile de mediu definite la art L 110-1 și L 110-2 din codul mediului". Inovația este de doua ori fericita. De la inceput, se pare ca acest nou art. R 111-15, care se substituie unei dispoziții care figura sub nr. R 111-14-2, beneficiaza de opozabilitate largita a RNU - care este efectiv aplicabil in construcții, amenajari, instalații și lucrari ce fac obiectul unui permis de construire, al unuia de amenajare sau al unei declarații prealabile, precum și al altor utilizari ale solului reglementate prin codul urbanismului[6] - stabilind in mod diferit totalitatea modurilor de ocupare a solului, avute in vedere de acest cod, contrar situației anterioare. In sfarșit, referirea facuta prin vechiul art. R 111-14-2, care viza preocuparile de mediu definite de art. 1 al legii din 10.07.1976, este larg ieșita din uz dupa ce acest articol, in prezent codificat in codul mediului, a devenit obiect de imbunatațire, remarcat de legea Barnier nr. 95-101 din 02.02.1995., semnificativ intitulata "lege privind intarirea protecției mediului". Or, anterior reformei autorizațiilor de urbanism, Consiliul de Stat a indepartat ca fiind inoperanta modalitatea, fara a fi oprit de violarea principiului precauției, invocat impotriva unei declarații de lucrari de susținere a unei antene de telefonie mobila, bazandu-se pe principiul independenței a legislațiilor. Acest principiu, de care Inalta jurisdicție administrativa este foarte atașat , semnifica in speța ca o decizie de urbanism trebuie reglementata prin insași legislația de urbanism, cel puțin daca legea nu a prevazut expres articularea cu o alta legislație.

Efectul reformei angajate prin Decretul din 05.01.2007 este deci, de a produce pentru viitor caducitatea acestei soluții, deoarece principiul precauției face parte integranta din principiile enunțate in art. L 110-1 din Codul mediului, care face trimitere la art. R 111-15.

Ramane insa intrebarea daca principiul precauției aplicat la construcții este destinat sa aiba o intindere mare, nu numai pentru ca acest principiu are o semnificație și un domeniu specific de aplicare ce ar trebui sa conduca la respingerea oricarei asimilari prin simpla prevenție,[9] ci și pentru ca, așa cum amintește Consiliul de Stat intr-unul din rapoartele sale, "principiul precauției, pentru a fi viabil, trebuie cuprins și aplicat intr-o forma rezonabila și realista și conceput mai degraba ca un principiu de acțiune decat de abstențiune sau inacțiune".

Autoritatea administrativa va trebui sa acorde autorizația ceruta chiar daca ea nu a dobandit completa certitudine a absenței riscurilor pe care le genereaza un proiect de lucrari sau de punere in opera.

1.2. Aplicarea mediata a principiilor generale ale dreptului mediului.

Dincolo de aplicarea expres prevazuta a principiilor generale ale dreptului mediului in materia urbanismului, legiuitorului ii revine posibilitatea de a face o aplicare mediata. Acesta este cazul art. L 121-1 din Codul urbanismului, creat prin Legea Solidaritații și Reinnoirii Urbane (SRU) din 112.2000. Primul alineat al acestui articol obliga - pentru prima data - pe autorii principalelor documente de urbanism (SCOT, PLU, carțile comunale, DTA) sa respecte "obiectivele dezvoltarii durabile". In acest scop, legea face aplicarea principiului integrarii preocuparilor de mediu in procedurile de planificare, instituind, in consecința, obligația prin care documentele de urbanism trebuie sa prevada suficiente capacitați de construcții pentru a raspunde necesitaților, ținand seama in principal de "gestionarea apelor", trebuie sa prezerve diferitele componente ale mediului: calitatea aerului, a apelor, a solului și a subsolului, a ecosistemelor, a spațiilor verzi, a mediului, a siturilor și a peisajelor, trebuie sa reduca poluarile sonore, trebuie sa previna riscurile naturale sau tehnologice, poluarille și prejudiciille de orice fel (art. L 121-1 alin. 2 - 3).[11]

Desigur, evocarea principiului integrarii preocuparilor de mediu poate aparea paradoxala deoarece acest principiu, in mod surprinzator, nu figureaza in lista principiilor generale ale dreptului mediului, menționate in art. L 110-1 și art. L 110-2 din Codul mediului. Aceasta carența nu are consecințe prea grave, deoarece dreptul aplicabil documentațiilor de urbanism integreaza efectiv un mare numar de exigențe din domeniul mediului.[12]

Se regasesc, de altfel, și in alte domenii ale dreptului urbanismului aplicari implicite ale unora dintre principiile generale ale dreptului mediului.

Așa este cazul principiului informarii și participarii. Extinderea progresiva a campului de aplicare al procedurii anchetei publice, reinnoita prin legea din 12.07.1983 - elocvent intitulata "legea privind democratizarea anchetelor publice și a protecției mediului" - este foarte semnificativa in aceasta privința, in special in materia documentelor de planificare spațiala. intr-adevar, legea SRU a constrans SCOT, carțile comunale și DTA sa procedeze la anchete publice, dar a trebuit așteptata legea din 108.2004 pentru a putea beneficia de schema directoare a regiunii Ile-de-France (SDRIF) (Codul urbanismului art. L 141-1 alin. 7). Planul de amenajare și de dezvoltare durabila (PADD) al Corsicei, destinat sa substituie schema de amenajare a Corsicei - pentru care nu a fost prevazuta nici o ancheta publica - va trebui sa cuprinda o ancheta publica (CGCT, art. L 4424-13 alin. 5, in redactarea legii din 22.01.2002). Ancheta publica a devenit regula generala in materia planificarii, iar cele cateva excepții care subzista au o certa vocație pentru a dispare.[13] Mai mult, ancheta publica se aplica in egala masura in materia autorizațiilor de ocupare a solului: ii sunt supuse lucrarile care necesita permis de construire, sau lotizare/parcelare și amenajarile supuse unui permis de amenajare, in funcție de criteriile de suprafața, localizare, inalțime, cost sau capacitate de acces. Mai mult, crearea - prin Legea din 202.2005 privind dezvoltarea teritoriilor rurale - de perimetre de intervenție, delimitate de departament, pentru punerea in opera a unei politici de protectie și de punere in valoare a spațiilor agricole si naturale periurbane, a fost insoțita de o procedura de ancheta publica (Codul urbanismului, art. L 143-1 alin.1).

Doua alte proceduri țin, in egala masura, cont de aceasta penetrare a principiului informarii și participarii. Este vorba, in primul rand, de procedura studiului de impact, aplicabila din 1977 in materiile zonelor de amenajament concertate (ZAC) și a autorizațiilor de ocupare a solului, in funcție de tipul autorizațiilor și de anumite limite. In al doilea rand, este vorba de procedura evaluarii de mediu. Asupra acestui punct se cuvine de remarcat ca evoluția dreptului francez rezulta esențialmente din dreptul comunitar. Chiar daca autoritațile publice franceze au pretins ca dreptul francez al urbanismului raspundea in larga masura, dupa Legea SRU, la exigențele din materia evaluarii, stabilite prin Directiva 2001/42 din 27.06.2001 privind evaluarea efectelor unor planuri și programe asupra mediului, transpunerea directivei, efectuata prin ordonanța din 006.2004 și decretele ei de aplicare din 27.05.2005, arata amploarea schimbarilor aduse dreptului pozitiv.[14]

Ramane de determinat in ce masura consacrarea constituționala a Cartei mediului nu este in egala masura chemata la revigorarea principiilor generale ale mediului in dreptul urbanismului. Intr-adevar, dupa revizuirea constituționala din 01.02005, principiile enunțate pana aici de legiuitor au fost parțial preluate de constituanta și incluse in "Carta mediului din 2004" care deși, din punct de vedere formal, este exterioara Constituției, are aceeași valoare ca și ea, prin trimiterea expresa facuta la acest text an Preambulul Constituției. Sunt deci vizate principiile prevenției, al repararii prejudiciilor aduse mediului, al precauției, al informarii și participarii și obiectivul dezvoltarii durabile. La fel, in art. 1 Carta consacra dreptul fiecaruia de a trai intr-un mediu echilbrat și respectuos fața de sanatate. O lectura atenta a Cartei arata anumite diferențe de formulare fața de principiile enunțate la art. L 110-1 și art. L 110-2 din Codul mediului. Principiul participarii, consacrat de Carta, este astfel mai larg, deoarece el beneficiaza "tuturor persoanelor", deci atat persoanelor fizice, cat și celor juridice, de drept public sau privat. La sfarșit și in special, superioritatea ierarhica a Constituției asupra legilor face ca dispozițiile Cartei sa fie aplicabile tuturor legilor care prevad regimuri de politici administrative și, mai ales, celor din materia urbanismului. Constituționalizarea mediului conduce la eșec principiul independenței legislațiilor, atunci cand, așa cum s-a vazut, acesta a fost principiul care a permis indepartarea aplicarii principiului precauției la o autorizație de urbanism.[15] In anumite cazuri, aceasta superioritate este in egala masura chemata sa faca referire directa la actele administrative: conform art. 6 al Cartei, obiectivul dezvoltarii durabile se impune "politicilor publice" care se exprima, in primul rand, prin acte administrative.

2. Evaluarea de mediu.

Din punct de vedere istoric, evaluarea de mediu constituie primul unghi de penetrare a dreptului mediului in dreptul urbanismului, deoarece principiul sau iși are originea in legea din 10.07.1976. Totuși, daca inca din aceasta epoca este prevazuta obligația de a aprecia consecințele asupra mediului, atat ale autorizațiilor cat și ale documentelor de urbanism, decretul din 12.10.1977, emis in organizarea executarii legii, stabilește unele distincții: pentru autorizațiile de urbanism, și in limitele prevazute prin decret, se prevede o procedura specifica de studiu al impactului, in timp ce, pentru documentele de urbanism, preocuparile de mediu sunt luate in considerare "in cadrul procedurilor care le sunt proprii". Aceasta este rațiunea potrivit careia, pentru documentațiile de urbanism a fost prevazut un studiu de mediu specific, studiu pentru care legea SRU s-a straduit sa-i imbunatațeasca conținutul. Directiva "planuri și programe" din 27.06.2001 era de altfel prea ambițioasa, iar dreptul francez a trebuit sa adapteze sensibil documentele de urbanism pentru a le supune unei "evaluari de mediu" respectuoase a dreptului comunitar. Dreptul francez prevede deja reguli in materia evaluarii de mediu, atat inainte, adica in stadiul documentelor de urbanism, cat și dupa, adica in timpul instrucției și eliberarii autorizațiilor. Campul de aplicare al evaluarii arata ca exigențele in materie nu au aceeași intensitate in cele doua ipoteze.

2.1. Evaluarea de mediu a documentațiilor de urbanism.

Regimul evaluarii de mediu a documentelor de urbanism face obiectul unor dispoziții specifice, codificate in Codul urbanismului (art. L 121-10 - art. L121-15 și art. R 121-14 - art. R 121-17). Ordonanța din 006.2004, care transpune directiva, a ales sa mențina o distincție intre regulile de evaluare proprii documentelor de urbanism și cele privind alte planuri și programe, la fel codificate in Codul mediului (art. L 122-4 - art. L 122-11), chiar daca aceasta distincție este, in definitiv, foarte formala, ținand seama de puternica analogie intre cele doua regimuri.

Marea complexitate a campului de aplicare al evaluarii de mediu a documentelor de urbanism este poate prețul platit pentru a nu ingreuna in exces procedurile și a nu compromite securitatea juridica. Este vorba nu numai de tipuri de plan ci și de tipuri de proceduri susceptibile de a le afecta conținutul.

Sub rezerva anumitor dispoziții privind intrarea in vigoare a legii,[17] singurele documentații de urbanism supuse de plin drept evaluarii de mediu sunt: DTA, SDRIF, schemele de amenajare a regiunilor de dincolo de mari, PADD al Corsicei și SCOT. Dimpotriva, nici un PLU nu este supus evaluarii de mediu, cu excepția a doua categorii, care sunt supuse: pe de o parte, PLU care permit realizarea de lucrari, opere sau amenajari de natura a afecta de maniera durabila un site "Natura 2000"; pe de alta parte, anumite PLU al caror teritoriu nu este acoperit de un SCOT care, oricum, ar fi facut obiectul unei evaluari de mediu . Anumite documente sunt in mod expres excluse de la regimul instituit de ordonanța din 2004: carțile comunale, ca planul de salvgardare și de punere in valoare in sectoarele salvgardate. Intotdeauna, in aceste ipoteze, regimul din 2004 este cel a carui aplicare este eliminata, iar regimul anterior iși continua aplicarea . In sfarșit ținand cont de specificitatea lor, planurile de expunere la zgomot ale aeroporturilor nu sunt supuse evaluarii de mediu.

Toate procedurile permit autorilor de planuri sa faca evaluarea conținutului lor, atat pentru a ține cont de schimbarile de circumstanțe, cat și pentru faptul ca, de drept, nu sunt in mod necesar supuse evaluarii de mediu, cu excepția ipotezei in care ar avea ca obiect autorizarea de lucrari, opere sau amenajari de natura a afecta de maniera durabila un site "Natura 2000". Așa ca, modificarea sau revizuirea DTA, a SDRIF, a schemelor de amenajare a regiunilor de dincolo de mari și a PADD al Corsicei sunt scutite de evaluare, excepție facand situațiile in care proiectele ar putea aduce atingere economiei generale a planului. La fel modificarile și punerile in stare de compatibilitate ale SCOT in cazul declararii utilitații publice sau al declararii proiectului, nu necesita evaluare de mediu dar, revizuirile SCOT sunt supuse acestei evaluari. Cazul procedurilor de gestiunare ale PLU, sunt mai complexe. In principiu, modificarile, revizuirile simplificate și punerile in stare de compatibilitate ale PLU nu necesita evaluari.

Prin excepție, evaluarea redevine obligatorie in doua cazuri: daca modificarea sau revizuirea simplificata sunt in legatura cu operațiuni sau lucrari ce privesc UTN in zone montane din teritorii neacoperite de un SCOT evaluat, sau daca, in absența unei asemenea scheme, revizuirea simplificata a unui PLU vizeaza crearea de zone U sau AU cu o suprafața mai mare de 200 ha in zone agricole și naturale sau de 50 ha pentru comunele litorale. Dar daca, in privința primului criteriu, evaluarea de mediu prevazuta de ordonanța din 2004 nu se aplica, regimul anterior evaluarii ramane aplicabil.

Imbogațirea conținutului evaluarii de mediu prin reforma din 2004 constituie sursa de noi constrangeri pentru autoritațile administrative competente, atat in termeni de procedura, cat și de costuri suplimentare. In mod formal, evaluarea trebuie sa figureze in "raportul de prezentare" al documentului. Aceasta piesa a diferitelor planuri sau scheme trebuie sa expuna articularea proiectului nu numai cu celelalte documente de urbanism, ci și cu planurile și programele vizate de codul mediului, cu care documentul de urbanism trebuie sa fie compatibil sau pe care trebuie sa le ia in considerație. De asemenea, raportul de prezentare trebuie sa analizeze starea inițiala a mediului precum și perspectivele lui de evoluție, sa analizeze incidențele notabile previzibile, ale punerii in opera a planului sau a schemei, asupra mediului. Raportul de prezentare mai trebuie sa expliciteze pertinența soluției adoptate, atat din punct de vedere al obiectivelor protecției mediului stabilite la nivel național, internațional sau comunitar, cat și prin raportare la alte soluții alternative studiate. Aceasta obligație, instituita expres in respectul dreptului internațional și comunitar al mediului, este de natura sa transforme profund activitatea administrațiilor interesate. De asemenea, raportul trebuie sa armonizeze incidențele negative ale documentului cu masuri de atenuare, in scopul evitarii, reducerii sau compensarii consecințelor nocive asupra mediului, rezultate din punerea lui in opera. In sfarșit, acest raport va cuprinde și un rezumat non tehnic al studiului incidențelor asupra mediului. Exigențele evaluarii de mediu sunt deci foarte apropiate de cele ale studiului impactului asupra mediului.

Daca evaluarea de mediu releva responsabilitatea autoritații competente pentru elaborarea planului sau schemei, ea va trebui supusa sistematic avizului autoritații administrației centrale competenta in materia mediului: fie ministrului mediului (in cazul DTA, SDRIF, al schemelor de amenajare a regiunilor de dincolo de mari), fie prefectului colectivitatii Corsica (in cazul PADD al Corsicei), fie prefectului departamentului pentru SCOT si PLU. In acest ipoteze, avizul este pregatit prin serviciul public administrativ descentralizat competent, respectiv Direcția Regionala de Mediu (DIREN). Acest aviz este destinat a avea o importanța speciala, deoarece se adauga la dosarul anchetei publice. Evaluarea de mediu participa deci, in mod evident, nu numai prin principiul prevenției, ci și prin principiul accesului la informație al publicului[21].

2.2. Studiul de impact al autorizațiilor și operațiunilor de urbanism.

Oricare ar fi legislația aplicabila, codul mediului consacra principiul supunerii la studiul de impact pentru proiectele "de amenajari sau de opere care, prin importanța dimensiunilor sau a incidențelor lor asupra mediului natural, pot dauna acestuia din urma" (art. L 122-1 alin. 2). Obligația supunerii la studiul de impact este totuși condiționata de foarte numeroase excepții, stabilite prin decret, fiind vorba de opere ale caror repercursiuni asupra mediului sunt slabe (art. L 122-3 II 4). Chiar daca autorizațiile de urbanism beneficiaza suficient de larg de astfel de dispense, redactarea art. L 122-3 II 4 nu da decat o imagine foarte imperfecta a campului real de aplicare al studiului de impact in materia autorizațiilor.

Campul de aplicare al studiului de impact reclama importante precizari, inaintea examinarii condițiilor elaborarii și controlului sau.

2.2.1. Campul de aplicare al studiului de impact.

Printre dispensele de la supunerea la studiul de impact, exista dispense particulare pentru anumite categorii de amenajari, de lucrari sau opere, precum cele privind modurile de utilizare a solului supuse autorizarii sau declarațiile reglementate prin codul urbanismului. Nimeni nu a putut sa ia in mod serios in considerare o obligare sistematica la studiu de impact in acest stadiu. Intinderea dispensei depinde strans de mai multe dispoziții de reglementare, care trebuie aplicate intr-o maniera combinata. Intre altele, cand un proiect de lucrari trebuie realizat in cadrul unei zone de amenajare concertata (ZAC), campul de aplicare al studiului de impact este afectat de o anumita specificitate.

a) Cazul general.

Construcțiile supuse permisului de construire - autorizația cea mai larg eliberata[22] - scapa in mare parte de obligația supunerii la studiul de impact. Anexa la art. R 122-6 din Codul mediului, tempereaza aceasta prima impresie, deoarece raman supuse studiului de impact, in toate comunele, trei categorii de construcții de dimensiuni importante: imobilele cu folosința de locuit sau de birouri care depașesc 50 m inalțime, suprafețele comerciale mai mari de 10.000 m² și echipamentele culturale, sportive sau de distracție, susceptibile sa cuprinda mai mult de 5.000 de persoane. La aceasta lista se adauga, daca proiectul este prevazut intr-o comuna nedotata, la data depunerii cererii, un PLU care a facut obiectul unei anchete publice, la crearea unui planșeu in suprafața mai mare de 5.000 m², exceptand opera bruta.

Aceasta prima abordare nu permite determinarea in totalitate a campului de aplicare al studiului de impact pentru construcțiile supuse autorizației de construire. Criteriile stabilite prin anexa la art. R 122-6 trebuie combinate cu cele ce figureaza in anexa la art. R 122-5, in așa fel incat dispensele de la studiul de impact stabilite prin dispozițiile listei din art. R 122-6 sa nu fie aplicabile categoriilor de amenajari, de lucrari și opere ce figureaza in lista din art. R 122-5. Altfel spus, construcțiile supuse autorizației de construire care, in aplicarea art. R 122-6, sunt dispensate de supunerea la studiul de impact, basculeaza in campul de aplicare al studiului de impact daca, prin aplicarea art. R 122-5, ele corespund amenajarilor, lucrarilor sau operelor supuse studiului de impact. Cazurile rezervoarelor de stocare a apei sau ale stațiilor de epurare, prin intermediul anumitor caracteristici stabilite in anexa la art. R 122-5,[23] sunt foarte reprezentative pentru aceasta ipoteza: cererea pentru autorizație va trebui sa fie insoțita de un studiu al impactului, oricare ar fi suprafața sau situația operațiunii.

Aceste diferite precizari nu epuizeaza inca problema determinarii campului de aplicare al studiului de impact pentru autorizația de construire. Puterea de reglementare a considerat in sfarșit ca dispensa de la studiul de impact pentru anumite lucrari și proiecte de amenajari nu trebuie sa conduca la excluderea tuturor studiilor de incidența asupra mediului. Acesta este motivul pentru care unele lucrari scutite de studiul impactului asupra mediului sunt supuse unui studiu redus, denumit notița de impact[24]. Lucrarile supuse autorizației de construire se pot regasi in aceasta situație: astfel dosarul pentru autorizarea construirii unei stații de epurare care, daca prin capacitatea sa de epurare nu atinge anumiți parametri, nu este supus unui studiu de impact, ci va trebui sa conțina o notița de impact . In aceasta privința, articularea legislațiilor de mediu și de urbanism poate atinge o mare complexitate, atunci cand anumite lucrari nu sunt supuse autorizației de construire decat in funcție de caracteristicile lor. Așa este cazul eolienelor, care sunt de o actualitate arzatoare in virtutea dezvoltarii puternice a parcului eolian, legata de voința puterilor publice de a crește partea producției de energie electrica de origine regenerabila . Aceste echipamente nu sunt in mod necesar supuse autorizației de construire. Dar devin supuse autorizarii, daca inalțimea stalpului și a nacelei depașește 12 metri in subsol. Cat despre campul de aplicare al studiului de impact, el este definit numai in funcție de inalțimea stalpului: daca el este mai mic sau egal cu 50 metri, proiectul scapa de studiul impactului, dar nu și de o notița de impact. Implantarea eolienelor este deci supusa intotdeauna, fie unui studiu de impact, fie unei notițe de impact, dar nu neaparat și autorizației de construire.

Supunerea altor autorizații de urbanism la studiul de impact nu este mai simpla:

Proiectele supuse permisului de amenajare constituie o prima categorie a carei omogenitate se datoreaza marii diversitați de lucrari, instalații și amenajari la care se refera. Fara pretenția de a fi exhaustiv, se poate cita cazul parcurilor de distracție și locurile de joaca sau de sport, care beneficiaza de o dispensa de la studiul de impact, dar anumite tipuri de amenajari raman expres supuse acestei proceduri (terenurile de golf, bazele in aer liber și de distracție, terenurile amenajate pentru practicarea sporturilor sau a distracțiilor motorizate, in funcție de praguri financiare și/sau de suprafețe)[27]. Ariile de staționare și parcarile de vehicule supuse permisului de amenajari nu scapa studiului de impact decat daca sunt situate in comune dotate cu PLU . Cat despre lotizari/parcelari, acestea sunt supuse permisului de amenajare sau declarației prealabile, ele scapand toate de studiul de impact, cu condiția de a fi situate in comune dotate, la data depunerii cererii, cu un PLU care a facut obiectul unei anchete publice, iar daca nu sunt in aceasta situație, nu vor fi dispensate de la studiul de impact decat in masura in care au in vedere construirea unei suprafețe neesențiale nete de planșeu mai mica de 5000 m².

Complexitați comparabile caracterizeaza obligarea lucrarilor și amenajarilor supuse unei declarații prealabile. Unele scapa in totalitate studiului de impact, cum este cazul construcțiilor noi, așa ca lucrarile și schimbarile de destinație nu necesita autorizație de construire, ca și toaletarea și taierea de arbori. Nu se poate trage insa concluzia faptului ca lucrarile care cer o declarație prealabila, conform codului urbanismului, conduc in mod necesar la indepartarea studiului de impact. De fapt, atunci cand anumite tipuri de lucrari necesita, in funcție de criteriile stabilite prin codul urbanismului, fie permis de amenajare, fie declarație prealabila, supunerea la studiul de impact poate implica și lucrari supuse declarației, criteriul de supunere la studiul de impact depinzand de deosebirile stabilite prin codul mediului. Acesta este cazul lotizarilor sus amintite, dar și al erodarilor și inalțarilor solului, ultima categorie, dependenta fie de permisul de amenajare fie de declarație, in funcție de criteriile legate de caracteristicile lucrarilor, putand fi dispensata de la studiul de impact, cu condiția ca lucrarile sa fie realizate intr-o comuna dotata cu un PLU[29].

In sfarșit, demolarile, care sunt supuse permisului de demolare (Codul urbanismului, art. R 421-26 - art. R 421-28) beneficiaza de o dispensa totala de la studiul de impact[30].

Ca urmare, este dificil de sistematizat criteriile de articulare intre autorizațiile de urbanism și studiile de impact. In afara faptului ca anumite praguri declanșeaza in mod logic supunerea la aceasta procedura (suprafața, capacitatea de cuprindere sau de producție, etc), se constata ca existența unui PLU, care a facut obiectul unei anchete publice, joaca destul de frecvent in favoarea dispensei de la studiul impactului, ideea fiind aceea ca evaluarea incidențelor asupra mediului are loc in stadiul de plan, conform evaluarii de mediu prevazuta fie in cadrul Directivei "planuri și programe", fie in cele ale dispozițiilor anterioare.

b) Cazul lucrarilor in interiorul ZAC.

ZAC constituie o alta ilustrare a potențarii luarii in considerare a preocuparilor de mediu, cercetate prin legea SRU. Pana la aceasta lege, ZAC putea fi supusa unei planificari specifice sub forma unui plan de amenajare de zona (PAZ), care deroga de la regulile stabilite prin planul de ocupare a terenurilor. Numai in ipoteza in care colectivitatea care a luat inițiativa de a crea zona decidea scutirea de la regulile POS și elaborarea unui PAZ - in practica aceasta era soluția cea mai raspandita - acest dosar trebuia sa cuprinda un studiu de impact. Daca legea SRU abroga procedura PAZ, in ideea de a reintegra amenajarea urbana publica in dreptul comun al planificarii urbane, in prezent aceasta procedura se organizeaza in cadrul PLU. De acum, ZAC trebuie sa se integreze in PLU, respectiv documentul destinat sa defineasca proiectul urban aplicabil intregului teritoriu comunal, indiferent daca este sau nu necesara adaptarea regulilor planului pentru realizarea zonei, dosarul de creere trebuind sa cuprinda intotdeauna un studiu de impact (Cod. Urb. art. R 311-2 d și Cod. Med. art. R 122-8 alin. 10).

Campul de aplicare al studiului de impact in ZAC este deci independent de cel aplicabil proiectelor de lucrari, amenajari sau opere supuse autorizațiilor de urbanism, care trebuie realizate in interiorul acestei zone. Obligarea la studiul de impact a lucrarilor supuse autorizației de construire depinde exclusiv de condițiile stabilite prin art. R 122-6, art. R 122-8 si art. R 122-9 din Codul mediului. In consecința, existența unui PLU va dispensa de la studiul de impact principalele cereri de permise de construire pentru lucrarile prevazute in perimetrul ZAC, mai puțin cele pentru tipurile importante de construcții evocate mai inainte. Dar este adevarat ca aceste construcții au o larga vocație de a fi implantate in aceasta varietate de zone operationale, care sunt ZAC.

Chiar daca s-a realizat generalizarea obligației supunerii la studiul de impact in materia ZAC, ramane intrebarea daca este oportun a fi impus, in stadiul de concepție și nu in cel de realizare a zonei. Abia in aceasta faza secunda de reglementare a operațiunilor, sunt cunoscute cu precizie caracteristicile lor, iar impactul acestora asupra mediului este susceptibil de a fi mai bine apreciat[31]. Codul urbanismului il recunoaște implicit, aceeași situație, deoarece art. R 311-7 prevede in penultimul alineat "dosarul de realizare complet, cat și necesitatea conținerii studiului de impact () in special al elementelor care nu puteau fi cunoscute in momentul intocmirii dosarului de creație".

2.2.2. Elaborarea și controlul studiului sau notiței de impact.

Conform art. R 122-1 alin.2 din Codul mediului, responsabilitatea elaborarii studiului de impact sau a notiței de impact incumba petiționarului sau șefului lucrarii. In practica, aceștia incredințeaza realizarea studiilor de impact sau a notițelor de impact unor birouri de studii, institute de cercetari, laboratoare universitare sau, daca este vorba de colectivitați publice, serviciilor tehnice ale acestor colectivitați. Dar responsabilitea juridica a acestei elaborari ramane in sarcina petentului autorizației sau a persoanei care prezinta declarația prealabila, ori a colectivitații publice care a avut initiațiva crearii unei ZAC. De aici rezulta ca petentul unei autorizații de urbanism, al carui dosar conține un studiu de impact insuficient, comite o greșeala care atenueaza responsabilitatea autoritații administrative care a eliberat autorizația[32]. Conformitatea conținutului studiului de impact cu exigențele Codului mediului face obiectul unui control din partea serviciului competent sa asigure instrucția, urmand a fi angajata responsabilitatea autoritații competente care a luat decizia finala in cazul existenței unor neregularitați ale studiului de impact . Intre altele, daca lucrarile și amenajarile supuse studiului de impact urmeaza a fi realizate in inima unui parc național sau a unui parc natural regional, directorul instituției publice trebuie consultat in privința conținutului studiului de impact (Codul mediului art R 331-43 și art. R 333-15 alin. 2). In sfarșit, Codul mediului confera ministrului mediului un drept general și discreționar de a se sesiza, din oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice sau juridice, asupra oricarui studiu de impact. Aceasta cerința de comunicare nu are incidența asupra puterii de decizie a autoritații competente dar, inaintea expirarii termenului de 30 zile alocat ministrului pentru a lua decizia sa, nu poate fi deschisa ancheta publica sau luata vreo decizie (Cod. med. art. R 122-13).

Ca și in materia evaluarii de mediu a documentelor de urbanism, studiul de impact ilustreaza mutatis mutandis principiile informarii și al participarii. Intotdeauna cand un proiect de amenajari, de lucrari sau de opere este supus anchetei publice, studiile de impact trebuie inserate in dosarele de ancheta ce privesc aceste proiecte, astfel incat publicul sa ia cunoștința de ele (Cod. med. art. R 122-11 I). Autoritațile de urbanism sunt susceptibile de a fi interesate de aceasta dispoziție, atunci cand exista corespondența intre campul de obligații al studiului de impact și cel al anchetei publice, ceea ce este frecvent.[34] In același scop, este necesara existența unui fișier departamental pentru studiile de impact, pastrat la fiecare prefectura și ținut la dispoziția publicului, care sa indice, pentru fiecare proiect, anumite informații de baza: identitatea proprietarului/creatorului lucrarii, denumirea proiectului, data deciziei de autorizare și autoritatea care a luat-o, locul consultarii studiului etc. (Cod. med. art. R 122-11 II).

Conținutul studiului de impact poate face și obiectul controlului judecatorului administrativ, in cadrul tradițional al acțiunii pentru exces de putere. Conform regulilor clasice ale contenciosului administrativ francez, deoarece studiul de impact in sine este considerat a fi o "masura pregatitoare" nesusceptibila de recurs, numai decizia finala poate fi atacata, ocazie cu care poate fi contestata și eventuala insuficiența a studiul de impact. Anumite autorizații de construire și in special decizii de creare a ZAC au fost anulate din cauza lipsei includerii elementelor instituite prin textele legale in conținutul studiului de impact[35]. In scopul de a contribui la respectarea obligațiilor in materia studiului de impact, legea prevede o procedura specifica de recurs in fața judecatorului administrativ. Daca o cerere depusa impotriva unei autorizații sau a unei decizii de aprobare a unui proiect este fondata pe lipsa studiului de impact, judecatorul recursului poate fi sesizat cu o cerere de suspendare a acelei decizii, el fiind ținut de obligația de a o suspende, fara sa fie necesara existența unei urgențe, din momentul constatarii acestei lipse (Cod med., art. L 122-2 și Cod just. adm, art. L 554-11)

Dreptul publicului la informare si participare.

Mult timp, raporturile dintre administrație și beneficiari au fost conduse de o separație destul de evidenta intre guvernanți și guvernați. Abia prin anii, '70 modelul "democrației autoritare" a inceput sa evolueze progresiv. Legea din 17.07.1978 prevazand diverse masuri de ameliorare a relațiilor dintre administrație și public, ințelege sa se obișnuiasca cu acest model. In ciuda numeroaselor și semnificativelor evoluții ale dreptului pozitiv, acest text ramane fundamentul regimului general de comunicare a documentelor administrative și a modalitaților de exercitare a dreptului de acces astfel consacrat Cat despre participarea publicului, aceasta cunoaște importante extensii in domeniile legate, pe de o parte, de protecția mediului, grație reformei anchetei publice din anul 1983 și, pe de alta parte, de urbanism, de la momentul introducerii procedurii de concertare prealabila, in anul 1985. Dar dreptul comunitar și dreptul internațional vor da un curs accelerat schimbarilor care afecteaza relațiile dintre administrație și beneficiari, cu Directiva 90/313/CEE din 07.06.1990 privind libertatea accesului la informația in materia mediului, abrogata și inlocuita prin Directiva 2003/4/CE privind accesul publicului la informația in materia mediului și Convenția de la Aarhus din 25.06.1998 privind accesul la informațe, participarea publicului la procesul decizional și accesul la justiție in materia mediului. Aceasta convenție este in mod special semnificativa, fiind liantul necesar intre informația in materia mediului și participarea publicului, una condiționand-o pe cealalta[36]. Dreptul mediului devine instrumentul privilegiat al dreptului la informare și participare al publicului, iar dreptul urbanismului sufera in mod necesar influența acestuia.

1. Dreptul la informația de mediu.

Principiul unui drept de acces al tuturor persoanelor la informația in materie de mediu a fost introdus in anul 2001 in Codul mediului, ca urmare a transpunerii Directivei 90/313/CE, (art. L 124-1 și urm.). Dispozițiile corespunzatoare au fost modificate in 2005 spre a ține cont de Directiva 2003/4/CE, care le-a inlocuit pe cele precedente. Elementele care intrau in campul informațiilor cu privire la mediu sunt extinse pentru a acoperi cinci categorii:

- diferitele elemente ale mediului (aer, atmosfera, apa, sol, terenuri, peisaje, situri naturale, zone costiere sau marine, diversitatea biologica, etc);

- deciziile, activitațile și factorii susceptibili de a avea incidențe asupra starilor elementelor;

- starea sanațatii umane, securitatea și condițiile de viața ale persoanlelor, construcțiile și patrimoniul cultural, daca fiecare din aceste domenii poate fi afectat printr-unul din elemente;

- analizele costurilor și avantajelor, cat și ale ipotezelor economice utilizate;

- raporturile stabilite in aplicarea dispozițiilor legale și reglementarilor privind mediul.

Nu exista o articulare expresa intre acest drept la informația de mediu și dreptul urbanismului, dar nimic nu impiedica posibilitatea de a fi utilizat in cadrul unor proceduri de urbanism, in special in materia planificarii urbane. In timpul elaborarii principalelor documente de urbanism (SCOT, PLU, carți comunale), prefectul, fiind reprezentantul Statului, trebuie, inca de la inceputul procedurii, sa permita comunei sau instituției publice de cooperare intercomunala, sa-și exercite competențele in bune condiții. De asemenea, el este ținut sa furnizeze, in special, studiile tehnice de care dispune in materia prevenirii riscurilor și, in general, in materia "protecției mediului" (Cod. urb., art. L 121-2 alin. 3 și art. R 121-1 alin. 2). Aceste studii intra in campul dreptului de acces la informația privind mediul, deoarece debitorii acestui drept sunt de fapt Statul, colectivitațile teritoriale și grupurile lor (Cod. med., art.124-3). Totuși, dreptul francez nu a consacrat niciodata "un drept general de a ști", nici in materia mediului, nici in alte domenii[37]. Astfel, acest drept se exercita in condițiile stabilite prin lege și, printre restricțiile de la comunicarea informațiilor de mediu, figureaza cazul cererii formulata in privința "documentelor in curs de elaborare" (art. L 124-4 II 1). Ținand cont de durata procedurilor de stabilire a planurilor de urbanism, aceasta limita este departe de a fi neglijabila. Legea insași o atenueaza, deoarece autoritatea administrativa trebuie sa indice in decizia sa de refuz "termenul in care documentul va fi terminat, cat și autoritatea publica insarcinata cu elaborarea lui" (art. L. 124-6 II).

Pe langa dispoziția generala prevazuta de codul mediului, alte informații privind mediul pot fi aduse la cunoștința publicului in cadrul anchetei publice asupra documentelor de urbanism. Printre organismele care sunt de plin drept asociate elaborarii planurilor figureaza indeosebi organismele de gestionare a parcurilor naționale și parcurilor naturale regionale, atunci cand, in mod evident, planurile afecteaza teritoriile cuprinse in aceste parcuri. Avizele emise de aceste organisme trebuie sa figureze in dosarul de ancheta, pe care publicul il poate consulta (Cod. urb., art. R 122-10 alin. ultim și art. R 123-19 alin. 3). La fel, diferitele elemente ale evaluarii de mediu, care figureaza in raportul de prezentare, trebuie sa faca parte din dosarul anchetei.

2. Participarea publicului.

Mult timp participarea publicului s-a limitat numai la procedura anchetei publice. Inca nu era vorba decat de un procedeu cu o intindere extrem de limitata, fondata pe modelul anchetei prevazuta in materie exproprierii. Aceasta insignifianța a procedeelor democratice participative se inscria in contextul puterii absolute a administrației de stat. Dar chiar in momentele in care proiectele supuse anchetei publice luau cateodata dimensiuni spectaculoase (autostrazi, linii feroviare de mare viteza, centrale nucleare) procedeul și-a aratat brutalitatea și - uneori in sensul fizic al termenului - inadaptarea sa. Incidentele majore ale unor proiecte asupra mediului - termenul trebuie ințeles aici ca sinonim cadrului de viața - au facut inevitabila o reforma. Aceasta a intervenit in anul 1983, atragand o alta, care in mod cert este mai limitata in campul de aplicare, dar care arata o schimbare foarte profunda in modul decizional de administrare. Ancheta publica a fost considerata ca intervenind mult prea tarziu in procesul decizional și, era deci necesar sa prevada, cat mai repede posibil, o concertare cu populația pentru a permite asocierea locuitorilor la determinarea conținutului proiectului. Acesta este obiectul concertarii prealabile introdusa, in anul 1985, numai in codul urbanismului. Ulterior, dreptul francez va primi, destul de timid, procedurile democrației directe, sub forma consultarii de electorilor, chiar a referendumului decizional.

Aceasta prezentare provoaca doua remarci. Pe de o parte, dreptul francez etala o certa bogație de proceduri, dar el este departe de a fi considerat ca permite asigurarea unei participari efective a publicului la alegerea deciziilor publice, iar comparația cu exigențele Convenției de la Aarhus este copleșitoare in cazul unor viitoare insuccese.[38] Pe de alta parte, astazi, decidenții sunt deseori aleși locali. Chiar daca nu trebuie sa cantonam problema participarii publicului numai in cadrul democrației locale, atunci cand Statul conserva importante competențe in materia amenajarilor lato sensu (mari infrastructuri, instalații clasificate, instalații și lucrari cu incidențe asupra resurselor de apa, etc), cele doua problematici sunt departe de a fi indiferente. Dreptul francez oscileaza intre doua concepții: dupa cum procedeele de participare ale publicului insoțesc sau completeaza democrația locala reperezentativa tradiționala, sau dupa cum sunt mai degraba destinate la a le incadra sau la a le echilibra. Aceste doua remarci permit o mai buna luare a masurii, potrivit diferitelor proceduri, distingand intre cele care aparțin legislațiilor de urbanism și de mediu și cele care aparțin dreptului aplicabil colectivitaților teritoriale in general.

2.1. Procedurile prevazute de legislațiile de urbanism și de mediu.

Participarea publicului in materia urbanismului este susceptibila sa intervina in doua stadii ale procedurilor in cauza: inainte și in tot timpul desfașurarii lor - concertarea prealabila, și cu puțin inainte de decizia finala - ancheta publica. Prima este reglementata numai de Codul urbanismului (art. L 300-2 și art. R 300-1 - art. R 300 - 3), iar a doua, integrata in Codul mediului (art. L 123-1 și urm. și art. R 123-1 și urm.), are vocația de a atinge un foarte mare numar de proceduri, cea de urbanism constituind una dintre multe altele. Aceasta situație se explica in contextul introducerii concertarii prealabile, prin legea din 18.07.1985, cu ocazia reformei procedurilor de amenajare. Era vorba de a introduce un termen pe care unii l-au numit "urbanism clandestin", denunțat in mod particular in cursul anilor `70, acordand noi garanții publicului cu ocazia adaptarii POS, a crearii ZAC sau a anumitor operații de amenajari realizate de catre comuna sau pe seama ei. Inovația consta in faptul ca sunt caracteristici ale proiectelor respective care trebuie sa faca obiectul unei concertari, atat inainte, cat și pe toata durata elaborarii lor. Dar aceasta reforma intervine ea insași la doi ani dupa cea a anchetei publice, stabilita prin legea din 12.07.1983, ceea ce atrage o suprapunere a modurilor de participare in materia urbanismului. Totuși, este de remarcat ca cele doua moduri nu vizeaza exact aceleași persoane, așa ca filosofia lor generala se intretaie fara a se confunda. Concertarea prelalabila nu este destinata numai participarii "publicului", in sensul clasic al termenului, ci in sens mai general, adica tuturor celor care contribuie la evoluția cetații: sunt mentionați prin lege locuitorii, asociațiile locale și "alte persoane interesate, intre care reprezentanții profesiei agricole". Modificarile regimului concertarii prealabile nu au repus in discuție aceasta schema inițiala.

In anul 1995, cand legiuitorul a instituit o noua procedura, numita de dezbatere publica, permițand, la fel ca inainte, asigurarea participarii publicului la procesul de elaborare a proiectelor de amenajari sau de echipamente de interes național, persoane fizice și juridice care "prezinta puternice motive socio-economice ori cu impact semnificativ asupra mediului sau amenajarii teritoriului" - in condițiile terminologiei greoaie folosita in text - aceasta prevedea ca nu se va aplica "documentelor de urbanism și operațiunilor de amenajare prevazute in Cartea a-III-a a Codului urbanismului", cu excepția anumitor proiecte de investiții a caror lista urma sa fie stabilita prin decret, concertarea prealabila prevazuta la art. L 300-2 din Codul urbanismului fiind astfel in mod expres inlaturata (Cod. med. art. L 121-2).

Concertarea prealabila are astazi o vocație puțin largita in raport cu dispoziția de origine, dar nu privește decat urmatoarele trei tipuri de proceduri: elaborarea sau revizuirea unui SCOT[39] sau a unui PLU, crearea unui ZAC, anumite operațiuni de amenajari realizate de catre comuna sau pe seama ei, atunci cand, prin importanța sau natura lor, ele modifica "in mod substanțial cadrul de viața sau activitatea economica a comunei", formulare care ar fi putut șoca daca nu ar fi intervenit un decret al Consiliului de Stat pentru a stabili clar lista acestor operații. Comunele nu sunt singurele vizate prin aceasta exigența, deoarece și "celelalte persoane de drept public cu inițiativa operațiunilor de amenajare sunt ținute de respectarea acelelorași obligații" (Cod. urb. art. L 300-2 II). Provenita din dreptul urbanismului, concertarea prealabila a ramas cantonata aici, cu excepția cazului planurilor de prevenire a riscurilor tehnologice, procedura creata in anul 2003 și inserata in Codul mediului (art. L 515-22 alin.1), dar supunerea acestor planuri la concertare "in condițiile prevazute de art. L300-2 din Codul urbanismului" nu poate fi interpretat ca fiind un semn inainte-mergator al voinței legiuitorului de a sistematiza obligația de concertare dincolo de procedurile de urbanism.

Foarte promițatoare in principiul sau, concertarea prealabila are o intindere puțin constrangatoare. Colectivitatea publica trebuie sa delibereze pentru a stabili in mod liber modalitațile de concertare, și sa delibereze din nou la sfarșitul concertarii pentru a fi prezentat bilanțul in fața acestui organ deliberativ. In afara faptului ca aceste exigențe nu se pot referi deplin decat la colectivitațile teritoriale și nu la Stat, deoarece acesta nu are organ deliberativ, ele nu confera decat slabe garanții pentru public, mai ales atunci cand se analizeaza concertarea prealabila a unei exigențe a Conventiei de la Aarhus.[41] In plus, aleșii locali sau cel puțin unii dintre ei, au considerat intotdeauna concertarea prealabila cu suspiciune. Acesta este motivul pentru care, astazi, intinderea sa juridica este foarte limitata, aproape inexistenta. In anul 1985, cu ocazia unui recurs contra unei autorizații de urbanism, legiuitorul voia sa evite contestarea legalitații concertarii, iar excepția de nelegalitate a fost inchisa. In anul 2003, legiuitorul a facut imposibila contestarea legalitații deciziilor supuse concertarii, invocand viciile susceptibile de a le compromite, atat timp cat modalitațile prevazute pentru concertare au fost respectate. Altfel spus, in lipsa atacarii deliberarilor care au stabilit aceste modalitați, nu este posibila intemeierea pe nelegalitatea concertarii pentru a critica, de exemplu SCOT sau PLU, din moment ce colectivitaea a respectat cadrul pe care ea insași și l-a stabilit. Cat despre judecatorul administrativ, și indeosebi Consiliul de Stat, el nu a contribuit la reevaluarea procedurii de concertare, nefiind exigent nici la intinderea asupra procesului de decizie, nici la conținutul ei.

Se poate cu atat mai mult evidenția slaba intindere a concertarii prealabile, cu cat procedura de ancheta publica organizeaza participarea publicului intr-un stadiu in care caracteristicile proiectului nu pot fi puse fundamental in cauza. Aceasta este limita acestei proceduri, careia legiuitorul i-a adus o modernizare de regim in anul 1983, ulterior facand obiectul unor ușoare modificari.

Cum s-a vazut anterior, cvasitotalitatea documentelor de urbanism sunt supuse anchetei publice, codul urbanismului trimițand la regulile de organizare a anchetei publice, prevazute in codul mediului. Cat despre construcțiile supuse autorizației de construire, obligarea lor la ancheta publica ține de reguli foarte apropiate de cele privind studiul de impact.[42] Aceasta a doua ipoteza este in sine remarcabila, deoarece publicul poate lua cunoștința astfel despre dosarul unui proiect al carui proprietar/creator de lucrari este in general un privat. Concret, ancheta publica intervine pentru documentele de urbanism, atunci cand autoritatea competenta a reținut proiectul de document iar acesta a facut obiectul avizelor care sunt apanajul unui numar de persoane juridice de drept public. Cand ancheta privește un proiect suspus autorizației in baza codului urbanismului, desfașurarea instrucției dosarului va ține cont de urmatoarea particularitate: termenul de instrucție incepe, de la primirea de catre prefect, a raportului comisarului-anchetator insarcinat cu conducerea anchetei (Cod. urb., art. R 423-20). Mai mult, autorizația care trebuie sa fie eliberata la sfarșitul termenului acestei instrucții nu poate fi niciodata considerata a fi acordata sub forma tacita. (Cod. med. art L 123-11 și Cod. urb. art. R 424-2 lit. d).

Intregul regim al anchetei publice este bazat pe o transparența crescuta. Dosarul anchetei conține piesele stabilite pentru fiecare procedura prin codul urbanismului, aici gasindu-se deci, evaluarea de mediu necesara sau studiul de impact. Zilele și orele cand publicul poate consulta dosarul de ancheta și prezenta observațiile sale sunt fixate, conform art. R 123-16 din Codul mediului "de maniera care sa permita participarea unei cat mai mari parți a populației, ținand cont mai ales de programul normal de serviciu". Comisarul-anchetator, insarcinat cu conducerea anchetei, este desemnat de catre președintele Tribunalului administrativ in mod imparțial. Rolul sau consta "in a permite publicului sa ia complet cunoștința despre proiect și de a-și prezenta aprecierile, sugestiile și contra propunerile" (Cod. med., art. L 123-9). Puterile lui au fost extinse: el poate vizita locul, cere completarea dosarului, asculta toate persoanele a caror audiere o considera utila, convoca proprietaul/creatorul de lucrari sau pe reprezentanții acestuia precum și autoritațile administrației publice interesate, organizeaza intalniri informale și de schimb de idei cu publicul in prezența proprietaul/creatorul de lucrari. El este ținut la dispoziția persoanelor sau reprezentanților asociațiilor care cer audiențe. Procedura se incheie prin redactarea unui raport și a concluziilor motivate formulate de catre comisarul anchetator. Aceste concluzii nu au prin ele insele incidența directa asupra deciziei, concluziile defavorabile neputand paraliza decizia finala. Dar, in condiții analoge regimului studiului de impact, legea prevede ca in cazul in care judecatorul administrativ este sesizat cu o cerere de suspendare a unei decizii luata dupa concluzii defavorabile sau in lipsa anchetei publice, el este ținut sa dea dreptate acestei cereri, fara a fi necesara justificarea urgenței, atata timp cat cererea comporta un mijloc propriu de a crea, asupra ansamblului instrucției, "un dubiu serios" privind legalitatea deciziei (Cod. med., art. L 123-12 alin. 1 - 2 și Cod. just. adm., art. L 554-12). Astfel, daca proiectul provine de la o colectivitate teritoriala sau de la un grup de colectivitați, existența concluziilor defavorabile obliga la o noua deliberare(art. L 123-12 alin. 3). Aici, se observa faptul ca noua examinare a proiectului nu a fost prevazuta, cu procedurile de amenajare adecvate, și pentru cazul proiectelor de Stat.

In ansamblu, controlul exercitat prin judecatorul administrativ asupra diferitelor elemente ale anchetei publice (intocmirea dosarului de ancheta, desfașurarea anchetei, motivarea concluziilor comisarului anchetator) constituie un control riguros. Subliniem ca dispozițiile aplicabile sunt incomparabil mai detaliate si mai precise fața de cele privind concertarea prealabila.

2.2. Procedurile prevazute de Codul General al Colectivitaților Teritoriale.

Prin definiție, aceste proceduri de participare ale publicului au un camp de aplicare general și nimic nu impidica utilizarea lor in materia urbanismului. In plan teoretic, ele aduc o inflexiune sensibila modelulului tradițional al democrației locale știrbind monopolul decizional cuvenit de drept numai aleșilor locali. Aceasta schimbare foarte progresista, angajata prin legea din 06.02.1992 privind administrația teritoriala a Republicii, a fost amplificata in urma reformei constituționale din 28.02003 și a legii din 108.2004 privind libertațile și responsabilitațile locale. Cele doua proceduri, in prezent codificate in Codul General al Colectivitatilor Teritoriale sunt referendumul local și consultarea locala a electorilor. Condițiile de punere a lor in practica conduc la progresul relativ al participarii publicului.

Crearea, in anul 2003, a unei veritabile proceduri de "referendum local", constituie o inovatie spectaculoasa deoarece, pentru prima data, cetațenii pot aproba "un proiect deliberativ ce tinde sa reglementeze o afacere de competența unei colectivitați teritoriale" (CGCT, art. LO 1112-1). Poate fi vorba deci, despre deliberarea privind aprobarea unui document de urbanism, cum ar fi PLU sau cartea comunala. Dimpotriva, SCOT nu poate intra in discuție, din moment ce referendumul local nu este deschis grupurilor de comune. Mai mult, legea exclude de la referendum proiectele actelor administrative individuale, fapt ce exclude toate autorizațiile de urbanism. Dar, in principal, condițiile de organizare a referendumului sunt cele care ii diminueaza intinderea. In primul rand, nu este vorba de a face "publicul" sa participe, deoarece, la scrutin sunt chemați sa participe numai electorii de naționalitate franceza precum și, daca referendumul este organizat de o comuna, de resortisanții unui Stat membru al Uniunii Europene inscriși pe listele electorale complementare stabilite pentru alegerile municipale (CGCT, art. LO 1112-11). In al doilea rand, numai autoritatea executiva a colectivitații teritoriale (primarul, președintele consiliului general sau regional) dar nu și cetațenii, pot propune adunarii deliberante sa aleaga calea referendumului (art. LO 1112-2). In sfarșit, in scopul favorizarii neutralitații dezbaterilor, este interzisa organizarea unui referendum in perioadele de campanie sau in zilele scrutinelor ce privesc un mare numar de consultari electorale (art. LO 1112-6).

Consultarea locala a electorilor, prevazuta de art. L1112-17 - art. L 1112-22 din CGCT este, in principiul sau, mai clasica, deoarece, din punct de vedere juridic, nu este vorba decat de cererea unei pareri. Domeniul de consultare este mai deschis decat cel al unui referendum local, deoarece se refera la deciziile pe care autoritațile unei colectivitați teritoriale doresc sa le ia pentru reglementarea problemelor ce depind de competența lor, fapt ce vizeaza atat deliberarile luate in adunarea teritoriala, cat și actele cu caracter normativ sau individual edictate de catre executivul teritorial. In aceasta baza, poate fi organizata o consultare privind o cerere de autorizație de construire.[44] Interpretand legea in mod liberalist, judecatorul administrativ a admis legalitatea unei consultari a electorilor inainte de adoptarea deciziilor necesare realizarii unui proiect de amenajare a centrului unui oraș, atunci cand insași realizarea respectiva ar fi reclamat, chiar parțial, intervenția unor decizii luate de catre alte autoritați, decat cele municipale. Acest liberalism jurisprudențial dispare atunci cand decizia intra, in totalitate sau cvasitotalitate, in competența unei alte colectivitați, situație in care, cererea de consultari este nelegala daca colectivitatea care se afla la originea ei nu dispune decat de competențe accesorii asupra proiectului. De altfel, in cazul unei comune, legea permite unei cincimi din alegatorii inscriși pe listele electorale, (o zecime pentru celelalte colectivitați teritoriale) posibilitatea de a cere inscrierea unei consultari pe ordinea de zi a adunarii deliberante. Dar, se pare ca aceasta dispune de o putere discreționara in ceea ce privește satisfacerea dreptului la cerere (CGCT, art. 1112-16 alin. ultim). Limitele prevazute in materia referendumului local țin de calitatea de alegator a participanților la scrutin, respectiv de nesuprapunerea cu alte activitați elective, și sunt, in egala masura, aplicabile și in materia consultarii.

In ceea ce privește controlul exercitat de catre judecatorul administrativ, el se poate referi atat la deliberarea pentru organizarea unui referendum,[47] cat și la cea care decide consultarea alegatorilor. Dimpotriva, urmarile acestor scrutinuri nu pot constitui obiectul aceluiași tratament contencios. Daca textul adoptat pe cale de referendum poate fi foarte bine contestat pe calea acțiunii pentru exces de putere, acțiunile indreptate impotriva rezultatelor și operațiunilor electorale ale unei consultari sunt de neacceptat, din moment ce nu este vorba decat despre o cerere de aviz, care "nu deschide calea plangerii".

4. Articularea dreptului urbanismului cu dreptul mediului.

Fenomenul "naturizarii" dreptului urbanismului este relativ vechi, deoarece, cum s-a vazut mai sus, el poate "urca" pana la legea din 10.07.1976. Presiunea dreptului internațional și a dreptlui comunitar nu poate decat sa il intareasca, dar nu poate fi, catuși de puțin, luata in considerare, o absorbție a dreptului urbanismului de catre dreptul mediului. Un prim mod de articulare intre cele doua legislații, așa cum a fost prezentat anterior, consta in aplicarea directa, ori mediata, a principiilor generale ale dreptului mediului. Este vorba, incontestabil, despre modul privilegiat de patrundere a dreptului urbanismului de catre dreptul mediului, a carui intindere este foarte bogata in consecințe juridice.

Dar, inca alte doua mecanisme explica, in egala masura, aceasta articulare. Exista, de la inceput, articulari intre procedurile reglementate de dreptul mediului și cele reglementate de dreptul urbanismului, deoarece ambele impartașesc interese comune. Intr-o alta configurație, nu poate exista o articulare in sens tehnic, dar procedurile de urbanism urmaresc in mod evident obiective de natura environmentala.

4.1. Articularea procedurilor.

Exista o necesitate a unor puncte de intalnire intre cele doua legislații care administreaza spațiul, mijloacele și solul. Prin grija și in interesul unei buna administrari, legiuitorul a prevazut forme de coordonare intre norme, coordonare care, la randul ei, poate fi ușurata prin mecanisme de tip instituțional.

4.1.1. Coordonarea intre norme.

Aceasta coordonare intervine atat intre instrumentele de planificare, cat și intre mecanismele de autorizare.

Dreptul mediului imparte, fara a fi singurul, tehnica planului cu dreptul urbanismului. Printre instrumentele juridice ale politicii de prevenire impotriva riscurilor, figureaza planurile de prevenire a riscurilor naturale previzibile (PPRN) și planurile de prevenire a riscurilor tehnologice (PPRT). In scopul asigurarii securitații publice, aceste planuri stabilesc servituți de constrangere a utilizarii solului, care pot merge pana la interdicția de a construi. Este deci indispensabila coordonarea acestor planuri cu documentele de urbanism, insarcinate cu stabilirea drepturilor asupra solului, respectiv PLU. Servituțile prevazute prin PPRN și PPRT reprezinta servituți de utilitate publica, ce afecteaza utilizarea solului, atat codul urbanismului cat și codul mediului impunand ca ele sa fie anexate la PLU.[50] Aceasta este chiar condiția opozabilitații lor fața de cererile pentru obținerea autorizațiilor de ocupare a solului. Dimpotriva, ele nu se impun in cazul PLU, acestea fiind deci legale, chiar daca nu respecta servituțile. Raporturile dintre documentele de urbanism și carțile parcurilor naționale, respectiv ale parcurilor naturale regionale constituie o alta forma de articulare, cele doua ansamble normative nefiind aici paralele ci integrate, deoarece conținuturile SCOT și PLU trebuie sa fie compatibile cu carțile acestora.

Coordonarea intre mecanismele de autorizare reprezinta ipoteza cel mai des intanita. Intr-adevar multe dintre operațiunile supuse unei autorizari reglementata prin codul mediului intra, deasemenea, in campul de aplicare al autorizațiilor de urbanism. Cordonarea urmeaza astfel cai diferite, care atesta o articulare mai mult sau mai puțin stransa. Ipotezele cele mai frecvente sunt cele in care autorizația de urbanism (autorizația de construire, permisul de amenajare, declarația prealabila) ține locul autorizației prevazuta de Codul mediului. Așa se intampla atunci cand autoritatea competenta pentru eliberarea autorizației reglementata prin codul mediului și-a dat acordul in perioada instrucției unei cereri pentru obținerea unei autorizații de urbanism.[51] O schema identica este prevazuta pentru operațiunile ale caror autorizații de urbanism sunt subordonate unor acorduri instituite prin legislația de mediu. In aceste doua ipoteze, termenul de instrucție al autorizației de urbanism este prelungit cu o luna, pentru a permite autoritații competenta in aplicarea legislației de mediu, sa ia decizia. Coordonarea este uneori impinsa la extrem, in sensul ca autorizația prevazuta de codul mediului absorbe autorizația de urbanism, a carei exigibilitate este atunci suprimata. Invers, coordonarea poate fi foarte lejera, asa cum este cazul contrucțiilor supuse autorizațiilor de construire și autorizațiilor pentru instalații clasificate. Dosarul de autorizare trebuie sa conțina, pe langa celelalte piese, numai dovada depunerii cererii de autorizare a instalației clasificate și, mai mult, daca autorizația de construire este acordata independent de autorizația pentru instalații clasificate, lucrarile de construcții pot incepe inaintea terminarii anchetei publice aplicata cererii de autorizare a instalațiilor clasificate (Cod. Urb. art. L 425-110 și Cod. Med. art. L 512-2 alin. ultim).

4.1.2. Coordonarea instituționala.

Aceasta coordonare se efectueaza esențialmente intre organele administrației publice, in cadrul elaborarii documentelor de urbanism. Instituția publica insarcinata cu gestionarea unui parc național și sindicatul mixt insarcinat cu gestionarea unui parc natural regional sunt asociați cu drepturi de plin drept ai procedurilor de elaborare a SCOT și PLU in ceea ce privește teritoriile incluse in aceste parcuri. Sindicatul mixt, insarcinat cu gestionarea unui parc natural regional poate chiar sa-și exercite competența de elaborare și de urmarire a unui SCOT, atunci cand majoritatea comunelor cuprinse in perimetrul schemei sunt incluse și in perimetrul parcului.

Articularea intre legislația de mediu și cea de urbanism poate la fel de bine sa fie asigurata grație unei categorii de asociații de protecție a mediului particulare, care beneficiaza de un agrement eliberat de administrația publica. Aceste asociații sunt consultate, la cererea lor, in timpul elaborarii SCOT și PLU, aceste cereri neputand fi refuzate. Ele beneficiaza, intre altele, de facilitați privind sesizarea judecatorului asupra exceselor de putere sau impotriva oricaror decizii administrative care produc efecte nocive pentru mediu, pe tot teritoriul sau pe parte din teritoriu, pentru care beneficiaza de acel agrement (Cod. med., art. L 142-1 alin. 2). In mod firesc, și deciziile de urbanism pot deveni obiect al acestor interese.

4.2. Obiectivele de mediu ale procedurilor de urbanism.

S-a vazut ca documentele de planificare urbana trebuie sa urmareasca un anumit numar de obiective in materie de mediu, in special prevazute de art. L 121-1 Cod. urb. Dar mai exista, de asemenea, anumite proceduri care, deși sunt reglementate prin codul urbanismului, urmaresc obiective care sunt in larga masura in serviciul protecției mediului.

Aceasta abordare exista in cazul unor proceduri care, inainte de toate, sunt destinate sa protejeze spațiile naturale de calitate. Departamentele, care, la urma urmelor, nu sunt beneficiarii obișnuiti ai competențelor in materie de urbanism, pot pune in opera o politica de protecție, de gestionare și de deschidere pentru public a "spațiilor naturale sensibile" (Cod. urb., art. L 142-1). Pentru aceasta, ele pot exercita un drept de preempțiune specific și recurge la un instrument fiscal particular. Aceasta politica, care la origine era cunoscuta ca venind in contrapondere la politica de urbanism, s-a imbogațit cu noi obiective, a caror inspirație este evident de mediu: "salvgardarea habitatelor naturale", referire discreta dar sigura la Directiva habitat din 21.04.1992, și "prezervarea fondurilor naturale de expansiune a speciilor". Politica de protecție a litoralului constituie o alta ilustrare a acestui fenomen. Art. L 146-6 din Codul urbanismului, instituie obligația ca documentele și deciziile ce privesc vocația zonelor sau a ocuparii solului, de a prezerva "spațiile terestre și marine, siturile și peisajele remarcabile sau caracteristicile patrimoniului natural și cultural al litoralului, și mijloacele necesare menținerii echilibrelor biologice". In lista stabilita prin decretul care organizeaza executarea legii, figureaza categoriile de spații care iși gasesc sursa direct in dreptul comunitar (Directiva Pasari din 02.04.1979) sau in Codul mediului.

Utilizarea anumitor proceduri de urbanism in serviciul protecției mediului este uneori mai artificiala. Se poate constata, in ultimii ani, voința legiuitorului de a utiliza dreptul de preempțiune urbana, care are vocația de a fi un instrument ce permite comunelor și grupurilor lor de a dobandi terenuri destinate a fi urbanizate, in scopuri de mediu. Achiziția funciara este pusa in serviciul luptei impotriva riscurilor și nocivitaților (cladiri cu instalații de stocare a deșeurilor ajunse la sfarșitul exploatarii, terenuri situate in perimetrele de protecție apropiate prelevarilor de apa destinata consumului uman, terenuri riverane cursurilor de ape și grevate de servituti speciale, terenuri situate in anumite sectoare delimitate prin PPRT). Dreptul de preempțiune urbana nu mai este decat un simplu instrument tehnic, considerat ca fiind suficient de comod, pentru a fi utilizat in afara domeniului sau obișnuit de aplicare.