Situatii din dreptul comparat - Elveția

Situatii din dreptul comparat - Elveția

In Elveția, dreptul urbanismului intra, in primul rand, in competența cantoanelor care, intr-o foarte mare masura, delega acest drept comunelor. Dreptul amenajarii teritoriului și al construcțiilor a cunoscut o ampla dezvoltare la nivel național și, in special, la nivel local. Este de remarcat, de asemenea, ca instrumentul anchetei publice, care se bazeaza pe o tradiție indelungata, a asigurat in permanența o informare extinsa asupra proiectelor de urbanism și, in egala masura, a servit ca punct de racordare a protecției juridice acordata terților.

Aceasta baza de reglementare era așadar existenta la momentul intrarii in vigoare, la data de 01.01.1985, a legislației federale cu privire la mediu care, fiind necesara, a fost impusa cantoanelor, unde a gasit foarte repede in dreptul urbanismului un teren deosebit de favorabil pentru punerea sa in aplicare.[1]

Studiul impactului asupra mediului este, intr-adevar, esențialmente necesar proiectelor de urbanism și de construcții, in sensul larg, care trebuie sa faca obiectul unei astfel de evaluari de mediu. Dar aceasta stare juridica are, de altfel, aplicabilitate intr-o maniera mult prea generica, procedurile de afectare a solurilor și de acordare a autorizațiilor de construire trebuind, doar la modul general, sa permita examinarea conformitații proiectului cu legislația de mediu. Aceste proceduri permit, de asemenea, o informare extinsa a publicului in privința incidențelor asupra mediului ale unui proiect, fapt ce poate conduce, mai departe, la avansarea ipotezei ca, in afara domeniului urbanismului, accesul publicului la informația privind mediul ar fi intr-o mai puțina masura asigurata.

1. Concepte și principii.

In Elveția, conceptele și principiile de dreptul mediului decurg din mai multe texte normative, internaționale sau interne.

1.1. Aspecte generale.

Elveția este ținuta prin diferitele acorduri internaționale din care decurg, in principal, conceptele și principiile generale: dezvoltarea durabila, precauția, prevenirea și poluatorul platește (intitulat și principiul cauzalitații costurilor). Ea a semnat inclusiv actele fondatoare ale Convenției de la Stockholm (din 1972) și ale Declarației de la Rio (din 1992), care recunosc principiile precauției și poluatorul platește, ca fiind principii directoare. Unele dintre aceste texte, sunt neconstringente (Declarația de la Rio, Agenda 21 care ii este atașata, Declarația de principii referitoare la paduri), in timp ce alte convenții au forța constrictiva (Convenția - cadru asupra schimbarilor climatice, din 09.05.1992, apoi protocolul de la Kyoto, ratificat in 2003, Convenția asupra diversitații biologice, din 12.06.1992 și, in special, Convenția de la Espoo privind evaluarea impactului asupra mediului in context transfrontalier din 25.02.1991).[2]

Inainte de toate, aceste tratate impun obligații Statelor parți, și nu au misiunea de a conferi drepturi direct aplicabile (self executing), in special. Principiile care sunt astfel consacrate, precum dezvoltarea durabila, prevenirea, precauția au, mai mult sau mai puțin, o intindere a domeniului de aplicare normativa al unei legi slabe "soft law".[3]

In realitate, principiile și conceptele sus amintite sunt, in mare masura, integrate in regimul dreptului pozitiv elvețian, indiferent daca este vorba de dreptul constituțional sau de legislația federala și cantonala de urbanism și de protecție a mediului. Cu toate acestea, caracterul lor "justițiabil" ridica adesea cele mai mari probleme, in funcție de intinderea domeniului de aplicare programata a fi acordata fiecaruia dintre aceste principii. Jurisprudența nu este constanta in aceste probleme, iar doctrina este divizata.

1.1.1. Mandatul constituțional.

Principiile sus amintite figureaza acum in Constituția federala ca fiind principii directoare in materia dreptului mediului. Ele nu au numai funcția de orientare a acțiunilor publice, ci pot constitui veritabile reguli, in privința carora, intinderea domeniului de aplicare, cu siguranța, nu este astazi inca definitiv stabilita.[4] Mandatul constituțional in materie de mediu este de asemenea extins deoarece, atat Confederația, cat și cantoanele, trebuie sa asigure, in special, dezvoltarea durabila, protecția mediului astfel incat sa fie prevenite atingerile fața de acesta, potrivit principiului poluatorul platește, utilizarea judicioasa și masurata a solului care sa conduca la o ocupare raționala a teritoriului, protecția apelor, a padurilor, protecția naturii și a peisajului, protecția vanatului și a peștilor. Aceste mandate, dintre care unele sunt foarte precise, releva un caracter constringent pentru Confederație și, dupa caz, pentru cantoane.

1.1.2. Legislația federala.

Mandatul constituțional enunțat in art. 74 din Constituția Elveției, referitor la protecția impotriva atingerilor daunatoare sau inoportune (protecția mediului stricto sensu), a fost concretizat prin Legea federala privind protecția mediului (LPE), intrata in vigoare la 01.01.1985. Totuși, acesta lege nu epuizeaza domeniul, in masura in care ea a fost conceputa ca fiind o lege complementara in comparație cu ansamblul legislativ existent. Astfel, din punct de vedere material, se poate vorbi mai degraba de un fascicul de legislații federale care concureaza in a-și aduce contribuția la protecția mediului lato sensu (Legea privind amenajarea teritoriului - LAT, Legea privind protecția naturii și a peisajului - LPN, Legea privind protecția apelor, Legea privind energia - LEne etc.). Totuși, LPE joaca rolul de pivot, instituind principiile generale, cu care restul legislației federale care oranduiește materia mediului va trebui sa fie armonizata. Astfel, principiul prevenirii, enunțat in art. 11 alin. (2) din LPE, care obliga la luarea masurilor suportabile din punct de vedere economic, in funcție de nivelul tehnicii, acum se afla deja inscris in diferite legi recente;[13] principiul poluatorul platește, enunțat in art. 2 din LPE, a fost integrat prin art. 3 lit. a) din Legea privind protecția apelor, conform amendamentului din 20.06.1997; principiul precauției este acum ancorat in art. 2 din Legea privind ingineria genetica (LGG).

1.1.3. Legislația cantonala.

In materie de urbanism, legislația federala nu a statuat, in esența, decat numai principiile - cadru. Un regim similar se regasește in materia protecției naturii, cu excepția cazurilor domeniilor speciale de competența (așa cum este cel al protecției mlaștinilor de importanța naționala, care face obiectul domeniului de competența al dreptului federal).

In aplicarea principiului prioritații dreptului federal (art. 49 din Constituția Elveției), regulile dreptului federal au intaietate in fața celor ale dreptului cantonal (respectiv, a fortiori, și asupra celor ale dreptului comunal). Dreptul federal al mediului (stricto sensu) are așadar intaietate in fața dreptului cantonal sau comunal al urbanismului. Aceasta soluție prevaleaza, in special, atunci cand o autoritate cantonala sau comunala este insarcinata cu emiterea unei decizii in materia planurilor de afectare sau a permiselor de construire.

Același sistem se aplica și in situațiile in care dreptul federal comporta dispoziții exprese care intra in sfera dreptului mediului lato sensu, așa cum este cazul normelor privind protecția mlaștinilor sau a biotopurilor de importanța naționala, care se impun, in egala masura, atat autoritaților cantonale, cat și celor comunale, care statueaza asupra unei cereri pentru acordarea permisului de construire. La fel este și in situația in care un proiect de construcție necesita, daca este cazul, o autorizație pentru defrișarea unei parți dintr-o padure (aceasta problema este reglementata la nivelul dreptului federal), sau daca aceasta urmeaza a fi amplasata in vecinatatea unei captari de apa (dreptul federal reglementeaza efectiv problema protecției apelor subterane).

1.2. Domeniul de aplicare al principiilor de mediu.

1.2.1. Principiul dezvoltarii durabile.

Principiul dezvoltarii durabile (Nachhaltigkeit) este acum consacrat in Constituția federala din 104.1999, tot ca principiu general, in doua moduri: pe de o parte in art. 2 alin. (2), sub forma tridimensionala, așa cum a fost formulat de catre Comisia Brundtland,[16] iar pe de alta parte, intr-o dimensiune pura de mediu, in art. 73, care precizeaza ca "Confederația și cantoanele lucreaza la stabilirea unui echilibru durabil intre natura, in special capacitatea sa de regenerare, și utilizarea ei de catre ființa umana". Este de remarcat faptul ca principiul este in mod egal evocat și in preambul prin "datoria de a asumare a responsabilitaților fața de generațiile viitoare" și, explicit sau implicit, in domeniile specifice, cum este agricultura. In dimensiunea sa pur ecologica, așa cum figureaza in art. 73 din Constituția federala, principiul plaseaza aspectele economice și sociale in filigran.

Nu exista o legislație generala de aplicare a principiului dezvoltarii durabile. Dar acest principiu este prezent in diferite legislații speciale care iși exercita incidențele asupra deciziilor de urbanism.

Acest fapt este posibil deoarece, Elveția recunoaște, de foarte mult timp, principiul dezvoltarii durabile (Nachhaltigkeit), din dreptul forestier, unde menținerea suprafețelor impadurite, in intinderea și exploatarea lor durabila (nachhaltig), a fost pentru prima data formulata, cel puțin implicit, in Legea privind inalta supraveghere federala și poliția forestiera, din 24.03.1876, apoi in cea din 11.10.1902.[20] Actuala lege a padurilor stipuleaza in art. 3 ca suprafațele impadurite nu trebuie sa fie diminuate, iar in art. 20 dispune ca padurile trebuie gestionate intr-un astfel de mod, incat funcțiile lor sa fie garantate din plin și durabil (randament susținut). In special de aici, decurge un regim strict in materie de defrișari care, in principiu, implica reimpaduriri compensatorii. Deși se are in vedere creșterea suprafețelor forestiere, acest regim este totuși cautat a fi relaxat, potrivit unui proiect de modificare a legii, actualmente in discuție in fața Parlamentului. Același principiu se aplica și in legislația privind protecția naturii și a peisajului care, prin art. 18 și urm. din LPN, impune o compensare pentru biotopurile care nu pot fi prezervate.

La randul sau, LPE a fost recent completata, cu obiectivul conservarii durabile a resurselor naturale, in special al diversitații biologice și al fertilitații solului,[24] in discuție fiind acordarea posibilitații generațiilor viitoare de a avea la dispoziție un sol exploatabil - care actualmente nu reprezinta decat 37% din suprafața totala a Elveției - in condiții, de asemenea, pe cat posibil mai naturale. Totuși, mijloacele puse in aplicare, nu releva decat puține proceduri de urbanism.

Principiul dezvoltarii durabile este la fel de puternic ancorat in Legea federala de amenajare a teritoriului (LAT)[26] care, la art. 1 alin. (1), prevede printre scopurile sale, și obligația Confederației, cantoanelor și comunelor de a "veghea la asigurarea unei utilizari cu masura a solului" prin angajarea la "realizarea unei dezvoltari armonioasa in ansamblu a țarii" cu "luarea in considerare a starii elementelor și factorilor naturali, precum și a necesitaților populației și ale economiei". Aceste obiective sunt precizate in mod expres in art. 1 și art. 3 din LAT. Inainte de toate, instrumentele de planificare (planurile directoare, planurile de afectare) sunt cele care concretizeaza aceste principii. Noțiunea de zona pentru construcții face obiectul unei definiții stricte, care implica o reducere a suprafețelor, in cazul supradimensionarilor. De asemenea, admisibilitatea construirii in afara zonelor pentru construcții este restransa. Totuși, in Elveția, aceste principii nu reușesc sa evite ca suprafața construita sa creasca cu o viteza de aproape un metru patrat pe secunda. O convenție pentru elaborarea in comun a unui proiect de dezvoltare teritoriala (proiect teritorial) a fost incheiata și semnata la data de 11.05.2006 intre reprezentanții Confederației, ai cantoanelor, ai comunelor și ai altor parteneri, in vederea definirii unei mai bune politici de dezvoltare durabila in materia amenajarii teritoriului.

In sfarșit, trebuie amintita și legislația energetica, ce deține acum o puternica amprenta a principiului dezvoltarii durabile, la nivel național fiind Legea federala privind energia - LEne.[28] Prescripțiile ei pot exercita o incidența in etapele autorizarii executarii lucrarilor de construcții. Astfel, in Cantonul Vaud, noua lege privind energia și regulamentul ei de aplicare, prevad exigențe, referitoare la conceperea cladirilor, in scopul favorizarii unei utilizari economice a energiei, precum și a utilizarii energiei regenerabile, consumul cladirilor noi netrebuind sa depașeasca o cota de 80% din energia neregenerabila.

Mai mult, se pune problema de a ști daca principiul dezvoltarii durabile, așa cum este el enunțat in art. 73 din Constituția Elveției, are vocație de a fi "justițiabil", in sensul in care ar putea fi direct invocat in fața instanțelor. Aceasta problema este controversata.[31] Tribunalul federal ii recunoaște caracterul esențialmente programator, chiar daca, in judecarea anumitor cazuri, el s-a fondat in mod evident pe acest principiu, pentru examinarea conformitații unor proiecte.

1.2.2. Principiile prevenirii și precauției.

Principiile prevenirii și precauției, care fac obiectul unei singure terminologii in textul german (Vorsorgeprinzip), sunt ancorate in dreptul pozitiv elvețian, cel puțin implicit. Ele sunt exprimate in art. 74 alin. (2) din Constituția Elveției, sens in care confederația trebuie sa vegheze la prevenirea aducerii de atingeri. Potrivit documentelor corespunzatoare lucrarilor pregatitoare, este vorba despre impiedicarea sau reducerea la minimum a aducerii de atingeri, in masura in care este posibil. Aceasta acțiune vizeaza aducerea acelor atingeri care, singure sau combinate, pot deveni nocive sau inoportune.[34]

Art. 1 alin. (2) din LPE[35] este recunoscut ca fiind integratorul expresiei principiului precauției, prin care se face auzita imperativitatea necesitații ca emisiile sa fie reduse cat mai repede deoarece, in prezența unui pericol, care poate fi indepartat in timp, numai probabilitatea unui asemenea prejudiciu trebuie sa fie suficienta. Conform jurisprudenței Tribunalului Federal, este vorba de crearea unei marje de siguranța care sa poata preveni efectele nocive pe termen lung. Acest principiu este concretizat cu prioritate de catre legiuitor, dar el este aplicabil in etapele decizionale la fel ca o norma de interpretare și implica o analiza judicioasa a intereselor in prezența. Astfel, cu cat va crește probabilitatea amenințarilor semnificative, cu atat mai multe masuri de prevenire vor trebui sa fie adoptate . Este de remarcat faptul ca acesta este, cel puțin esențial daca nu chiar exclusiv, cazul domeniului radiațiilor electromagnetice, in care acest principiu a facut obiectul dezvoltarilor jurisprudențiale, fara succes insa pentru justițiabili. Intr-adevar, Tribunalul Federal considera ca regimul juridic adoptat in materie, prezinta o marja de securitate suficienta, ținand cont de incertitudini, pe de o parte, și de nivelul cunoașterii științifice, pe de alta parte. Intr-o hotarare recenta, Tribunalul Federal s-a intrebat daca, direct din conținutul art. 74 alin. (2) al Constituției Federale, s-ar putea deduce un principiu general, aplicabil in toate domeniile, in special in cel al sanatații, problema ramanand insa lasata deschisa.

Cazurile de aplicare a principiului precauției, in procedurile de urbanism, raman inca neclare, cu atat mai mult cu cat nu se cunosc inca limitele exacte care ii vor fi stabilite, daca este necesar a fi puse in relație art. 1 alin. (2) cu art. 11 alin. (2) din LPE, și nici situațiile care constituie amenințari semnificative de riscuri majore. La ora actuala aceste probleme nu sunt inca rezolvate.[42]

Principiul prevenirii, exprimat in art. 11 alin. (1) - (2) din LPE, precizeaza ca este necesara limitarea prejudiciilor la sursa, independent de poluarea existenta, in masura in care nivelul tehnicii și condițiile de exploatare permit aceasta și daca este suportabila din punct de vedere economic. Așa cum a fost el exprimat, principiul prevenirii și-a gasit o definiție mai completa decat principiul precauției și a facut obiectul a numeroase cazuri de aplicare in jurisprudența.[43] Justițiabilitatea lui nu mai trebuie demonstrata. Principiul prevenirii constituie o prima etapa de limitare a atingerilor, in doi timpi, deoarece, in condițiile prevederilor art. 11 alin. (3) din LPE, pot fi luate masuri mai severe, daca primele nu sunt suficiente pentru evitarea atingerilor nocive sau inoportune. De aici inainte, el este aplicabil in stadiul decizional de urbanism și impune autoritaților obligația de a ordona, daca este necesar, luarea masurilor de reducere a atingerilor, chiar și in cazurile in care limitele maxime de imisie nu sunt depașite, deoarece este pusa in discuție prevenirea, independenta de atingerile deja existente. O protecție a fost invocata in sensul ca autoritațile nu trebuie sa se preocupe de cazurile neinsemnate, lipsite de importanța sau care pot devia in abuzuri, iar atunci cand este vorba despre instalații publice, caracterul de suportabilitate al costurilor economice se confunda cu principiul proporționalitații.

1.2.3. Principiul poluatorul platește (cauzalitatea costurilor).

Principiul poluatorul platește (sau al cauzalitații costurilor) este, de asemenea, exprimat in art. 74 alin. (2) din Constituția Elveției, prin consacrarea obligației conform careia "cheltuielile de prevenire și ale reparațiilor intra in sarcina celui care le-a cauzat". El este reluat in art. 2 din LPE prin inserarea normei care dispune ca "cel care este la originea unei masuri prescrise de aceasta lege va suporta cheltuielileˮ. Așa cum este el enunțat, conceptul depașește simpla obligație de reparare a daunelor, care decurge din anumite tratate internationale,[48] punand in sarcina celui in cauza, nu numai cheltuielile necesare pentru asanarea unei poluari deja produsa, ci și cheltuielile generate prin luarea masurilor de prevenire a aducerii unei atingeri sau a unei pagube.

Contrar principiului prevenirii, principiul poluatorul platește nu este suficient de exact pentru a fonda direct drepturi și obligații care sa fie respectate de catre cei administrați. Conform jurisprudenței și doctrinei majoritare, el trebuie sa fie concretizat in legislație, in special atunci cand indeplinește rolul de fundament al taxelor ce reprezinta contravaloarea costurilor sociale generate pentru eliminarea efectelor atingerilor aduse mediului sau ale celor legate de masurile necesare pe care legislația le impune a fi luate in scopul prevenirii aducerii unor astfel de atingeri.[49]

In ceea ce privește deciziile de urbanism, principiul servește in mod special la fundamentarea prescripțiilor in materia limitarii emisiilor și imisiilor (atat in stadiul preventiv, cat și in cadrul asanarilor și/sau regenerarilor), care insoțesc LPE, cu derogari notabile in materia protecției impotriva zgomotelor, unde legiuitorul a statuat situațiile in care constructorii unor cladiri, care includ spații de utilizare sensibile la zgomot, sa poata fi chemați sa iși asume in sarcina lor cheltuielile generate de luarea masurilor necesare in scopul protecției.

1.3. Dreptul fundamental la un mediu sanatos.

1.3.1. Legislația elvețiana.

Constituția elvețiana, spre deosebire de constituțiile recente ale mai multor țari vecine, nu consacra un drept fundamental la un mediu sanatos. Art. 74 din legea fundamentala, in același sens cu art. 24, caruia ii succede, constituie o norma tipica de atribuire de competențe.[50]

Cu toate acestea, trebuie totuși facuta distincția intre materia drepturilor fundamentale, derivate direct din Constituție, și cea a drepturilor subiective, acordate prin legislația de mediu. In funcție de circumstanțe, vecinul lezat printr-o atingere adusa mediului, sau de asemenea, asociațiile de protecție a mediului, au posibilitatea de a invoca, in fața instanțelor judecatorești de nivel cantonal și/sau federal, o slaba sau o lipsa de aplicare a legii,[51] fie cu ocazia luarii unei decizii, fie atunci cand le este deschisa calea acțiunii impotriva refuzului de a li se recunoaște dreptul (in acest ultim caz, trebuie totuși sa menționam ca ne aflam in prezența unei obligații de a acționa a autoritații competenta), avand in vedere faptul ca, din punct de vedere legal, actul care urmeaza sa fie adoptat trebuie sa se raporteze la un caz in speța și sa puna in discuție sau sa conteste drepturi și/sau obligații. Astfel, in situațiile in care autoritațile nu nu sunt ținute sa statueze - in special atunci cand ele beneficiaza de termene (ca in materia asanarilor și/sau regenerarilor) sau atunci cand beneficiaza de o prerogativa de apreciere, al carei domeniu se poate intinde inclusiv in ceea ce privește posibilitatea de a acționa sau nu - sunt foarte dificil de determinat cazurile in care acțiunea indreptata impotriva refuzului de a se recunoaște dreptul formal, este fondata.

Din cele sus menționate, rezulta ca, in dreptul elvețian, nu exista un veritabil drept la acțiune in interesul mediului. Particularii contribuie la punerea in aplicare a legislației federale, in special atunci cand sunt lezați printr-o atingere adusa mediului sau personalitații lor,[55] fapt care nu poate fi satisfacator in cazul atingerilor aduse, de exemplu, domeniului public natural sau biosferei. Punerea in aplicare a normeloe dreptului de mediu incumba esențialmente Statului. Or, in masura in care anumite faze ale punerii in aplicare sunt ramase in intarziere sau sunt omise, un curent al doctrinei preconizeaza introducerea unui drept la acțiune in executarea dreptului mediului, care sa ii acorde unui particular sau unei organizații ecologiste posibilitatea de a ataca lipsa de reacție (inacțiunea) a administrației in fața unei incalcari a legislației. O alta problema o constituie cazurile de inacțiune a Statului in activitatea sa legislativa, de exemplu, situațiile in care o lege sau o ordonanța nu au fost adoptate sau aceste evenimente legislative se intampla tardiv. Nu exista o responsabilitate a Statului in acest sens și nici un drept subiectiv care sa le acorde particularilor posibilitatea de a cere sau de a impune Statului sa legifereze in materia mediului.

1.3.2. Drepturile derivate din textele internaționale.

Elveția a semnat, dar inca nu a ratificat, Convenția de la Aarhus, din 1998, privind accesul la informație, participarea publicului la procesele decizionale și accesul la justiție in materie de mediu, care consacra elementele unui drept la un mediu sanatos.[58]

Nici unul dintre textele internaționale de care Elveția este ținuta, nu consacra in mod expres un drept al omului la un mediu sanatos,[59] dupa cum in nici unul dintre cazuri nu exista un drept "in sine" la mediu, independent de celelalte drepturi individuale. Or, acesta este clar in relația cu drepturile omului consacrate prin Convenția Europeana a Drepturilor Omului (CEDH), care a nascut o jurisprudența (a Curții Europene a Drepturilor Omului - CEDO) facand apel la anumite aspecte ale "unui drept la un mediu sanatosˮ. Art. 2 și art. 8 din CEDH permit invocarea unor atingeri aduse vieții și dreptului la respectarea vieții private de familie, in cazul unor atingeri grave aduse sanatații sau vieții private, ce au la origine sau sunt legate de daunele provocate mediului. Principiile rezultate din aceasta jurisprudența sunt direct aplicabile in dreptul elvețian și pot fi invocate in fața instanțelor judecatorești naționale. Situațiile in care aceste principii au fost invocate nu au dat loc totuși la tulburari publice, ordinea juridica interna protejand in aceeași masura valorile sociale in cauza.

Cu caracter particular, semnalam faptul ca regimul derogarilor prevazute de dreptul elvețian in materia protecției impotriva zgomotelor din apropierea instalațiilor publice sau concesionate (cum ar fi, de exemplu, un aeroport național), poate fi confundat cu regimul excepțiilor prevazute la art. 8 § 2 din CEDH, referitoare la intervențiile necesare bunastarii economice.[62]

2. Evaluarea de mediu.

2.1. Procedurile speciale in materia planificarii.

2.1.1. Planurile ca instrumente de coordonare.

Planificarea, ca atare, este de fapt un instrument de coordonare. In cadrul acestui proces, autoritațile competente trebuie sa vegheze spontan asupra respectarii legislației in materia mediului.[63] Protecția mediului este o componenta transversala pe care amenajarea teritoriului trebuie sa o integreze la momentul in care reglementeaza utilizarile posibile ale solului. Aceasta exigența, de luare in considerație, ar trebui sa fie suficienta in sine. Mai mult, in unele cazuri, ea este asigurata prin recurgerea obligatorie la proceduri mai riguroase, așa cum sunt regulile referitoare la studiul impactului asupra mediului.

Adoptarea planului director cantonal se efectueaza dupa realizarea studiilor de baza care, conform art. 6 alin. (2) lit. b) din LAT, trebuie sa includa, in special, detalii referitoare la elementele de mediu și sa desemneze, de exemplu, zonele teritoriale care se disting prin frumusețea sau valoarea lor, ori exercita o funcțiune ecologica marcanta. De asemenea, in cadrul legal stabilit prin art. 6 alin. (3) lit. a) - b) din LAT, cantoanele trebuie sa procedeze la definirea starii și dezvoltarii urmarite, in special, in ceea ce privește urbanizarea, respectiv transporturile și comunicațiile. La eșalonul urmator, planul de afectare, care delimiteaza diferitele zone de ocupare a solurilor, in condițiile art. 26 alin. (2) din LAT, trebuie sa țina cont intr-o maniera adecvata de planul director și, in special, conform art. 47 alin. (1) din Ordonanța privind amenajarea teritoriului - OAT, de exigențele ce decurg din legislația privind protecția mediului.

Astfel, LPE depune eforturi pentru utilizarea instrumentelor existente de amenajare a teritoriului, in scopul asigurarii respectarii și aplicarii prevederilor sale.[64] Aceasta practica este consolidata prin regulile de coordonare, atat formale cat și materiale, prevazute de art. 25_a din LAT, care se impun nu numai in etapele autorizarii executarii lucrarilor de construire ci, potrivit alin. (4) al aceluiași articol, in mod egal, și in cadrul procedurilor privind planurile de afectare a solurilor. O apreciere globala a intereselor, in aceasta etapa, permite intervenții preventive.

Luarea in considerație a protecției mediului in planificare este completata, printre altele, de abordarile sectoriale, existand diverse instrumente care, datorita faptului ca permit aprecierea impactului urbanistic asupra mediului sub unghi spațial, ar trebui integrate in planificarea generala. Acestea sunt, de exemplu, planurile de masuri privind protecția aerului, cadastrele de zgomot, planurile de protecție a apelor, cadastrele siturilor poluate sau inventarele federale privind obiectele naturale sau peisagistice demne de protecție.

2.1.2. Multiplicarea punctuala a instrumentelor de coordonare.

In zonele in care sunt cunoscute probleme complexe de mediu, se apeleaza in general la instrumentele destinate coordonarii planificarilor locale. Acesta este, in special, cazul din marile centre urbane pentru care sunt elaborate, așa cum se intampla in cantonul Vaud, scheme directoare sau proiecte ale aglomerarilor, care integreaza toate problematicile de mediu ale dezvoltarii teritoriale.

2.1.3. Utilizarea instrumentelor de evaluare a mediului.

Studiul impactului asupra mediului (EIE), instrument prevazut de LPE, poate fi, in anumite cazuri, impus pe parcursul desfașurarii procedurilor de adoptare a planurilor de afectare deja in vigoare.

Nu exista vreun instrument de evaluare globala, care sa fie prevazut de dreptul federal, pentru planificarile directoare.[66]

Cu toate acestea, evaluarea strategica de mediu (EES) iși face intrarea prin poarta cantonala. Astfel, legislația Genevei dispune, in cadrul planificarilor directoare, "elaborarea unui raport, care sa descrie procedeele utilizate in scopul facilitarii evaluarii atingerilor probabile ce ar putea fi aduse mediului, sa compare variantele alternative posibile, sa recomande alegerea opțiunii optime și sa stabileasca masurile de precauție care trebuie luateˮ.[67] Aceasta reglementare are ca sursa de inspirație Directiva europeana nr. 2001/42/CE privind evaluarea incidențelor anumitor planuri și programe asupra mediului. Ea este, de asemenea, prevazuta in Protocolul din 2003 la Convenția Espoo , protocol la care Elveția nu este parte.

In fapt, acest instrument divizeaza opiniile. Pe de o parte, Oficiul Federal de Mediu (OFE) ii este in mod manifest favorabil,[69] vazand in utilizarea lui, atat o oportunitate de integrare a protecției mediului, la un nivel strategic și politic (totul sub pretextul unei certe transparențe), cat și de ameliorare a posibilitaților de studiere a variantelor alternative, respectiv de atenuare ulterioara a procedurilor privind studiul impactului asupra mediului. Pe de alta parte, utilizarea lui este vazuta, de catre alți emitenți de opinii, ca fiind un instrument superfluu in lumina normelor juridice existente in materiile mediului și amenajarii teritoriului.

2.2. Studiul impactului asupra mediului.

2.2.1. Reglementarile actuale ale dreptului federal.

a) Obiectul studiului de impact.

Art. 9 din LPE prevede ca, pentru evaluarea efectelor instalațiior "care pot afecta semnificativ mediul", in scopul de a aprecia "cat mai curand cu putința compatibilitatea lor cu exigențele de protecție a mediului", trebuie sa fie efectuat un EIE. Este vorba despre examinarea proiectelor al caror impact are potențial daunator pentru mediu, analiza prin care se poate dovedi efectiv probabilitatea existenței unor eventuale atingeri ce ar putea fi aduse mediului și, pe cale de consecința, acestea nu vor mai putea juca nici un rol.[71] Aceasta procedura vizeaza atat instalațiile noi, cat și instalațiile existente ale caror modificari pot antrena consecințe comparabile.

O lista, Anexa la Ordonanța din 19.10.1988 privind studiul impactului asupra mediului (OEIE), enumera instalațiile vizate. Lista include infrastructurile din domeniile: transporturilor (circulația rutiera, traficul feroviar, navigația interioara, navigația aeriana), energiei (producție, transport și stocare), construcțiilor hidraulice, eliminarilor de deșeuri, construcțiilor și instalațiilor militare, sporturilor, turismului și recreerii și altora (ameliorarile funciare, carierele de pietriș și nisip, instalațiile destinate creșterii animalelor, centrele comerciale, instalațiile de radiocomunicații, instalațiile pentru activitațile ce implica organisme modificate genetic - OMG sau organisme patogene). Aceasta lista va fi actualizata la proxima revizuire a OEIE. Ea este destul de exhaustiva, dar cantoanele și-au conservat posibilitatea de a institui un regim cantonal al studiului impactului asupra mediului și pentru alte proiecte, cu condiția, totuși, de a fi vorba despre o procedura cu un regim clar și distinct de cel al procedurii federale, și nu o extindere a campului de aplicare al OEIE.[72]

b) Procedura.

Potrivit art. 9 alin. (3) din LPE, in sarcina solicitantului titular al proiectului s-a stabilit obligația de a intocmi raportul de impact. Evaluarea in sine este apoi efectuata de catre autoritatea desemnata prin ordonanța sau, dupa caz, prin legea cantonala, daca se face trimitere la ea, in funcție de procedura decisiva proprie tipului de instalație. Aceasta procedura decisiva este deseori aplicata in cazul autorizarii executarii lucrarilor de construire pentru proiectele instalațiilor preconizate. Oricum, pe cat posibil, in virtutea principiului coordonarii, studiul impactului poate interveni deja inca din stadiul planificarii - speciala cel puțin - mai ales in masura in care aceasta etapa anticipeaza asupra acordarii unor permise de construire.[73] Art. 5 alin. (3) din OEIE precizeaza totuși, sub rezerva aplicarii procedurilor "pe etapeˮ, ca EIE trebuie sa aiba posibilitatea de a fi efectuata intr-o maniera exhaustiva.

Conform art. 8 din OEIE, procedura debuteaza printr-o ancheta preliminara. Rezultatul acestei prime etape determina daca proiectul este susceptibil de a afecta sensibil mediul inconjurator. In caz negativ, ancheta preliminara va ține locul raportului de impact. In caz afirmativ, petentul va supune autoritații un caiet de sarcini care sa cuprinda definirea tuturor aspectelor ce trebuie sa fie examinate in studiul de impact propriu zis. Odata studiul efectuat, rezultatele lui vor fi consemnate in raportul de impact care, potrivit art. 9 alin. (2) din LPE trateaza, pe de o parte, eventualele atingeri ce pot fi aduse și, pe de alta parte, masurile prevazute sau care trebuie sa fie prevazute pentru remedierea acestora. Mai mult, in condițiile art. 9 alin. (4) din LPE, proiectele instalațiilor publice sau ale instalațiilor private care sunt beneficiare ale unor concesiuni, trebuie sa fie justificate in raport. Autoritatea poate solicita, in temeiul art. 16 alin. (2) lit. c) din OEIE, informații complementare sau intervenția unor experți. Dupa examinarea de catre serviciul public specializat al administrației și prin anchete publice, autoritatea publica competenta decide pe baza raportului și a remarcilor corespunzatoare care au fost suscitate. Art. 6 din OEIE impune in cazul anumitor proiecte de importanța deosebita, ca EIE sa fie realizata in mai multe etape. Este vorba de aprobarea proiectelor mai intai in principiu, in liniile lor mari, și apoi in detaliile lor. Evaluarile succesive pot fi in prealabil prevazute in ordonanța, in funcție de tipurile de instalații - așa cum sunt cazurile, de exemplu, ale drumurilor naționale sau ale centralelor nucleare.

In oricare dintre cazuri, studiul impactului nu se deruleaza niciodata in cadrul unei proceduri autonoma. EIE este intotdeauna integrata intr-o procedura de planificare sau de autorizare existenta.[75] Potrivit art. 9 alin. (8) din LPE, decizia, care se ia pe baza studiului impactului, trebuie sa fie facuta publica, iar rezultatele studiului de impact trebuie sa devina apoi accesibile publicului. Acest regim este aplicabil atat procedurii de autorizare a executarii lucrarilor de construcții, fiind vorba de proiecte supuse exigențelor unei evaluari a impactului asupra mediului, cat și procedurii de adoptare a planurilor speciale (de ex., planurile rutiere importante) sau planurilor de detaliu (proiectele centrelor comerciale importante; planurile de cartiere, care comporta parcari cu mai mult de trei sute de locuri).

c) Controlul.

Supus aprecierilor autoritaților specializate și ale publicului - in special organizațiilor de protecție a mediului - EIE face in continuare obiectul unui control judecatoresc, in cazul și in cadrul contenciosului Pentru studiile de impact realizate de catre autoritațile federale, este vorba de calea acțiunii ordinare in fața Tribunalului Administrativ Federal. Pentru studiile de impact realizate de catre autoritațile cantonale, este vorba de calea acțiunii cantonale in materia dreptului public. In continuare, in condițiile art. 82 și urm. din Legea Tribunalului Federal - LTF, in ambele cazuri, exista posibilitatea ca litigiul sa fie adus in fața Tribunalului Federal, prin utilizarea unei cai de atac in materia dreptului public.

Rezultatele și celelalte piese ale studiului de impact reprezinta doar elemente de apreciere ale proiectului, care nu pot fi contestate decat numai in masura in care ele au fost reluate și incluse in decizie sau au condus la o constatare inexacta sau incompleta a faptelor și la concluzii juridice eronate.[76] La fel ca și faptele constatate prin studiu, previziunile evoluției lor nu prezinta nici o problema de drept și implica o examinare limitata din partea judecatorului. "Totuși, faptul de a ști daca efectiv s-a dovedit tot ce era posibil de stabilit astazi pentru a putea considera previziunea ca fiind plauzibila, constituie o problema de dreptˮ. In ceea ce privește oportunitatea deciziei, ea poate fi revazuta, conform art. 49 lit. c) din Procedura Administrativa, de catre Tribunalul Administrativ Federal, dar nu și de catre Tribunalul Federal, și nici de catre tribunalele cantonale, sub rezerva unei dispoziții exprese care sa prevada aceasta posibilitate.

Oficiul Federal al Mediului a invocat crearea unui "Birou independent DE EIEˮ cu vocație de control, mediere, informare, etc.[79] Cu toate acestea, nu a fost considerata insa ca fiind utila de aprofundat propunerea lui, avand in vedere importanța caracterului participativ, pe care o confera actualul sistem elvețian.

2.2.2. Modificari in legislație.

a) Geneza și obiective.

Utilitatea studiului de impact este in mod evident incontestabila. Aceasta abordare indeplinește rolul sau de instrument destinat scopului coordonarii protecției diferitelor sectoare de mediu.[80] Cu toate acestea, puțin dupa intrarea in vigoare a OEIE, lentoarea procedurii era deja remarcata și au fost propuse modificari. Astfel, in 1995 o prima revizuire a ordonanței s-a facut in mod special pentru introducerea termenelor limita acordate autoritaților in diferitele faze ale studiului. Cu toate acestea, și in pofida recunoașterii necesitații sale, anumite critici mai exista in legatura cu acest instrument. Inainte de toate, este vorba despre o voința de continuare a optimizarii lui, și nu despre aceea de a pune sub semnul intrebarii pertinența sa.

Principalul neajuns, imputat studiului de impact, este acela de prelungire inutila și nejustificata a duratei de planificare a instalațiilor, despre care se știe ca nu sunt susceptibile de a aduce, in mod excesiv, atingeri mediului.[83] O revizuire legislativa a fost intreprinsa in acest sens, in paralel cu cea a dreptului la acțiune al asociațiilor, carora li s-a atribuit, de asemenea, incetineala și supracosturile procedurilor. Un raport al experților independenți, mandatați de catre Oficiul Federal al Mediului, a scos in evidența amendamentele care ar putea fi realizate in scopul ameliorarii cadrului procedurii studiului de impact.

Parlamentul a adoptat o modificare a LPE la data de 20.12.2006.[85] Acum se așteapta o adaptare a Ordonanței din 19.10.1988 privind studiul impactului asupra mediului (OEIE).

b) Conținut.

Noile lit. a) - d) ale alin. (1) al art. 10 din LPE inlocuiesc actualul art. 9 din LPE. Ele vizeaza in principal atenuarea regulilor privind studiul de impact. Astfel, au fost prevazute:

scoaterea de sub regimul studiului de impact a proiectelor in privința carora conformarea cu standardele tehnice obișnuite, este suficienta pentru respectarea legislației, fara a fi necesara dispunerea unor masuri specifice suplimentare;

scurtarea procedurii studiului de impact in situațiile in care ancheta preliminara demonstreaza toate efectele proiectului asupra mediului, inclusiv masurile necesare de protecție, aceasta ancheta devenind ulterior raport de impact. Legea, care va fi in curand abrogata, nu permite calificarea ca și un raport de impact, decat a anchetei preliminara care demonstreaza ca proiectul nu afecteaza sensibil mediul;

eliminarea obligației examinarii masurilor ce exced prescripțiilor minimale de mediu;

- eliminarea obligației de a da justificari, pentru cazul unei instalații publice care este beneficiara a unei concesiuni.

Asupra a doua prevederi atenuatoare ale regulilor anterioare privind studiul de impact, Consiliul Federal precizeaza, in luarea sa de poziție, ca modificarile prevazute nu pun in discuție necesitatea de a proceda la o cantarire a intereselor in prezența și la o examinare a variantelor.[86] De asemenea, prin art. 10 alin. (1) lit. a) din LPE, se pune din nou accentul pe exigența compatibilizarii tuturor planificarilor, construcțiilor sau modificarilor de instalații, cu toate dispozițiile legale din materia mediului, și nu numai cu cele care le supun studiului de impact stricto sensu. Aceasta regula urmarește sa compenseze excluderea de la EIE propriu zis a proiectelor care susceptibile de a afecta sensibil mediul inconjurator, dar pentru care nu apare necesitatea de luare a unor masuri specifice suplimentare.

2.2.3. Alte cadre de reglementare.

Liniile directoare ce vizeaza asigurarea unei evaluari riguroase a raportului de impact sunt edictate de catre Oficiul Federal al Mediului. Cantoanele au posibilitatea de a prevedea propriile linii directoare pentru evaluarile efectuate de catre propriile lor autoritați, acestea avand responsabilitatea pentru cea mai mare parte a EIE, in virtutea anexei la ordonanța federala.

Liniile directoare pot lua forma normativa sau a ordonanțelor interne.[87] Cele doua cantoane de limba romanș, Ticino și Berna, și-au regrupat eforturile lor sub egida grupului de responsabili ai studiilor de impact din Elveția orientala (grEIE), din care face parte, de asemenea, Oficiul Federal al Mediului. Mai mult decat o sinteza a diverselor linii directoare cantonale, acest organism acopera, in mod egal, recomandarile intercantonale in materie.

In sfarșit, in ipoteza unor atingeri de ordin transfrontalier aduse mediului, Elveția este ținuta de Convenția de la Espoo, din 25.02.1991, privind evaluarea impactului asupra mediului in context transfrontalier.[88] Aceasta convenție permite Statelor semnatare sa participe la procedurile de evaluare a impactului asupra mediului ale activitaților care se deruleaza pe teritoriile statelor membre vecine, dar ale caror efecte semnificative asupra mediului pot fi resimțite și pe soluri ce aparțin suprafețelor lor teritoriale.

3. Dreptul publicului la informare și participare.

3.1. Regulile dreptului pozitiv elvețian.

3.1.1. Dreptul internațional.

Așa cum am mai aratat, Convenția de la Aarhus, este semnata dar nu este și ratificata de catre Elveția. Acest text comporta trei stalpi esențiali: primul trateaza instaurarea unui drept de accces la informație in materia mediului, al doilea se refera la participarea publicului la procesele decizionale, iar al treilea privește accesul la controlul jurisdicțional in acest domeniu. Asupra primului aspect, reiese in mod esențial ca dreptul elvețian va trebui sa fie adaptat in eventualitatea ratificarii Convenției de la Aarhus.[89] Intr-adevar, dreptul pozitiv elvețian, chiar daca comporta diverse dispoziții in materia informației din domeniul mediului, nu cunoaște un drept generalizat la informație in aceasta materie deductibil in justiție.

Inițiativa populara, care are efectul de a face mult mai dificil accesul la judecator in materia mediului, va putea ridica obstacole, și pe alte planuri sau sub alte aspecte, in eventualitatea aderarii la aceasta convenție.

3.1.2. Legislația naționala a mediului.

Legislația elvețiana privind protecția mediului (lato sensu), comporta totuși diverse dispoziții in materie de informație activa sau pasiva.

Fiind vorba, in primul rand, despre dreptul mediului sticto sensu și, in special, despre informația activa, art. 6 din LPE dispune autoritaților sa informeze publicul intr-o maniera obiectiva asupra protecției mediului și a asupra factorilor nocivi care ii pot aduce atingere. In coroborare cu art. 44 alin. (1), art. 46 alin. (2) și art. 47 din LPE, acest lucru presupune faptul ca autoritațile de execuție (federale sau cantonale), trebuie sa procedeze, in prealabil, la colectarea datelor necesare in acest scop, de asemenea, ele mai trebuind sa procedeze și la investigații asupra factorilor nocivi care pot aduce atingere mediului, respectiv la controlul eficacitații masurilor luate pe baza legii. Trebuie semnalat aici, faptul ca autoritațile evalueaza, conform propriei și liberei lor aprecieri, natura și amploarea informațiilor pe care le pun la dispoziția publicului, pe baza acestor dispoziții legale.[90]

LPE conține, printre altele, cateva reguli care fundamenteaza un veritabil drept de acces pentru particulari la informațiile privind mediul. Art. 9 alin. (8) din LPE prevede ca oricine poate consulta raportul și rezultatele studiului de impact asupra mediului, cu exceptia cazurilor in care exista interese preponderent publice sau private care cer respectarea secretului.

De asemenea, art. 47 alin. (2) din LPE prevede la fel ca, la cerere, rezultatele controalelor efectuate asupra instalațiilor (precum și orice alte informații colectate in aplicarea art. 46 din lege, de ex., referitoare la poluarea atmosferei, zgomotul și vibrațiile) trebuie sa fie comunicate, sub rezerva respectarii secretului in cazurile in care exista interese preponderent opuse. Astfel, aceste doua reguli implica, in mod egal, un drept condiționat la informație in materie de mediu.[91] Subliniem, faptul ca dreptul de acces la informația din materia mediului, in discuție aici, este deductibil in justiție.

Dar, in afara de LPE, și alte texte prevad, de asemenea, atribuții de informare in materie de mediu (sticto sensu) in sarcina autoritaților.[92]

3.1.3. Dreptul urbanismului.

Dreptul urbanismului prevede, de regula, o larga publicitate a proiectelor planurilor de afectare sau de construcții. In acest cadru, un drept de acces este in general asigurat in ceea ce privește ansamblul dosarului, inclusiv cu privire la informațiile asupra aspectelor de mediu ale proiectelor planurilor de afectare sau de construcții. Este vorba despre elemente ale studiului de impact, dar dosarul poate, de asemenea, sa comporte elemente de mediu și in cazurile in care proiectele in cauza nu au fost supuse la un asemenea studiu.

3.1.4. Legislația privind accesul la informație.

In interesul de a fi exhaustivi, trebuie sa semnalam inca de aici, adoptarea recenta in Elveția a legislației privind transparența in administrație. Intr-adevar, aceasta instaureaza un drept de acces al tuturor la documentele oficiale, prin intermediul supunerii la respectarea și indeplinirea unui numar de condiții, care variaza in funcție de legea in cauza. Cu titlu de exemplu, este locul sa menționam aici Legea Federala din 17.12.2004, privind principiul transparenței in administrație (LTrans - RS 152.3), intrata in vigoare la data de 01.07.2006. Conform prevederilor art. 5 din LTrans, acest act normativ se refera la documentele oficiale care emana de la autoritațile federale sau aflate in posesia acestora.[93] Legislațiile cantonale, care reglementeaza pe aceasta tema, cunosc situații similare, in schimb alte cantoane, nu au adoptat pana acum principiul transparenței in administrație.

Dreptul de acces la informația de mediu, așa cum decurge el din Convenția de la Aarhus, difera sub mai multe aspecte de soluțiile rezultate din legislațiile privind transparența in administrație, așa cum este cazul, in primul rand, al campurilor de aplicare ale acestor diferite drepturi la informare. Dreptul ce decurge din legislațiile privind transparența in administrație se refera, de fapt, la anumite colectivitați, cu excluderea altora, astfel incat, acest drept de acces la informație se aplica numai pentru cazurile documentelor detinute de catre colectivitatile conectate la principiul transparenței in administrație. Se poate ușor dovedi faptul ca, unele documente ce emana de la un canton, care nu cunoaște o asemenea legislație, sunt deținute de catre Confederație, caz in care, administratul are posibilitatea de a se prevala cu succes de dreptul de acces la informație prevazut in LTrans, indreptandu-se cu o cerere catre autoritatea federala, care va dispune in aceasta situație. In eventualitatea in care LPE va fi modificata, in scopul punerii in aplicare a dreptului de acces la informația de mediu, așa cum decurge el din Convenția de la Aarhus, atunci dreptul de acces la acest tip informație va putea fi impus in fața oricarei autoritați publice elvețiene, fara nici un fel de condiții sau restricții. Mai mult, dreptul de acces la informația prevazuta de legislațiile privind transparența in administrație se aplica, la modul general, și actelor administrative; acesta fiind, de asemenea, și cazul documentelor care conțin informații de mediu.[94] Trebuie semnalat insa, faptul ca dreptul de acces la informația prevazuta de legislațiile privind transparența in administrație comporta anumite limite, art. 88 alin. (2) din LTrans dispunand in mod expres ca accesul la documentele oficiale nu este autorizat decat dupa luarea deciziilor politice sau administrative care le constituie baza. Convenția de la Aarhus cuprinde asupra acestui aspect o rezerva similara.

3.2. Participarea publicului la procedurile de urbanism.

Aici sunt cuprinse planurile de orientare și de coordonare (dreptul elvețian utilizeaza, in principal, instrumentul planului director cantonal), planurile de afectare (generale și speciale), precum și autorizațiile de construire.[97]

Toate aceste instrumente de planificare prevad, de fapt, o procedura de consultare, sau de participare a publicului, sub diverse forme.

3.2.1. Planul director cantonal.

Adoptarea planului director cantonal, se realizeaza in urma studiilor de baza care, in condițiile art. 6 alin. (2) lit. b) din LAT, trebuie sa conțina elementele de mediu și sa desemneze, de exemplu, parțile din teritoriu care se disting prin frumusețea sau valoarea lor ori exercita o funcțiune ecologica marcanta. In acest cadru, conform prevederilor art. 6 alin. (3) lit. a) - b) din LAT, cantoanele trebuie, de asemenea, sa procedeze la definirea starii și dezvoltarilor urmarite, in special cele care privesc urbanizarea, respectiv transporturile și comunicațiile. Pe parcursul elaborarii planurilor, autoritațile competente vor informa populația și vor veghea ca aceasta sa aiba posibilitatea de a participa, intr-un mod adecvat, la stabilirea lor. Potrivit art. 4 din LAT, odata adoptate, aceste planuri sunt acesibile publicului. Din aceste cateva reguli, decurge faptul ca, procedura pusa in aplicare in materia planificarilor directoare, implica o informare (in special in ceea ce privește problemelor de mediu), la fel ca și in cazul participarii publicului. In esența, in cazul acesteia din urma, publicul iși poate prezenta remarcile, comentariile, observațiile precum și propunerile sale in cadrul procesului de elaborare a planului, dar luarea lor in considerare ramane la latitudinea autoritații. In schimb, aceste reguli nu reglementeaza, in acest cadru, un drept la audiere al persoanelor interesate.[98] De subliniat ca, in conformitate cu soluțiile din jurisprudența, acest plan nu afecteaza situația juridica a administraților, astfel incat, el nu poate deveni susceptibil de a fi supus unor cai de atac din partea acestora. In sfarșit, precizam ca, de regula, adoptarea unui plan director cantonal intra in competența puterii legislative, ceea ce ii asigura o larga publicitate.

3.2.2. Planul general de afectare.

In Elveția, adoptarea planului general de afectare (deseori se vorbește de planuri de zone) incumba, de regula, autoritaților comunale. In esența, potrivit art. 33 alin. (1) din LAT, proiectul face, inca de la inceput, obiectul unei anchete publice.[100] In acest cadru, oricine are posibilitatea de a consulta dosarul - și deci, de a lua la cunoștința, acolo unde este cazul, despre informațiile de mediu pe cate le conține - și de a face remarci și chiar opoziție la proiect, in aceasta ultima eventualitate, el primind de la autoritatea competenta o decizie de admitere sau, dimpotriva, de respingere a opoziției sale. Cu aceasta ocazie, cei interesați, iși pot astfel valorifica dreptul lor de a fi ascultați, obținerea unei decizii aparand, conform art. 33 alin. (2) - (3) din LAT, ca fiind deci o etapa obligatorie și necesara in scopul de a beneficia de protecția juridica prevazuta in aceasta materie. Subliniem aici doua aspecte particulare. Adoptarea planului general de afectare intra, in majoritatea cantoanelor elvețiene, in competența legislativului comunal. O asemenea procedura asigura o larga dezbatere publica, decizia legislativului fiind de altfel, la randul sau, susceptibila de referendum.

Se mai observa ca, potrivit art. 47 din Ordonanța privind amenajarea teritoriului - OAT autoritatea competenta, in cadrul procesului de elaborare a planului de afectare, trebuie sa intocmasca un raport prin care sa susțina opțiunile reținute in proiect și sa demonstreze ca exigențele ce decurg din legislația privind protecția mediului sunt aduse la indeplinire, acest document figurand in dosarul planului și devenind deci accesibil, cu același titlu ca și proiectul insuși, fapt ce asigura, și in acest cadru, o evidenta informare a publicului in materie de mediu.[101]

3.2.3. Planuri speciale și de detaliu.

Dreptul elvețian cunoaște, de asemenea, un anumit numar de planuri speciale (de ex., planurile pentru drumuri sau planurile destinate scopului de exploatare in cariere sau in cariere de pietriș ori nisip). Asemenea lucrari antreneaza un impact deosebit de important asupra mediului, astfel incat, in condițiile art. 9 din LPE și ale Anexei la OEIE, acestea sunt supuse, in masura in care ating o anumita amploare, exigențelor unui studiu de impact. Pentru restul, procedura este similara celei urmata in materia planurilor de afectare (totuși, in anumite cazuri, adoptarea planului nu incumba legislativului comunal), evaluarea impactului asupra mediului fiind deci integrata in aceasta procedura.

Planurile de cartier (sau planuri de detaliu privind operațiuni imobiliare ori de construire a diverselor centre comerciale) urmeaza aceleași reguli, toate ramanand in competența legislativului comunal. De asemenea, in anumite cazuri, ele insele implica elaborarea unui raport privind impactul asupra mediului, in condițiile regulilor stabilite prin LPE art. 9 alin. (8).

3.2.4. Autorizația de construire.

In sfarșit, cel care solicita o autorizație de construire trebuie sa supuna proiectul sau unei anchete publice. In acest cadru și de regula, oricine are posibilitatea de a consulta dosarul - care poate conține un raport privind impactul asupra mediului sau alte tipuri de studii asupra mediului - dupa care sa-și formuleze remarcile sau sa-și exprime opoziția fața de proiect. Persoana care intervine in acest sens dobandește astfel calitatea de parte in procedura și trebuie sa fie notificata cu privire la decizia care, acolo unde este cazul, elimina opoziția sa și acorda permisul de construire. In unele cantoane, este vorba de o etapa obligatorie și necesara in scopul beneficiului protecției jurisdicționale deschisa terților impotriva unor asemenea decizii, prin care aceștia au posibilitatea de a sesiza autoritatea competenta, chiar și atunci cand nu au intervenit in prealabil pe parcursul anchetei publice.[102]

3.2.5. Alte proceduri.

Se pot semnala aici, cu titlu complementar, procedurile puse in aplicare in materia incercarilor de diseminare a organismelor modificate genetic. Asemenea incercari trebuie sa faca obiectul publicitații, care incepe cu o procedura analoga celei a unei anchete publice. Art. 18 al Ordonanței Consiliului Federal, din 25.01999, privind utilizarea organismelor in mediu[103] prevede, in esența, ca proiectele de diseminare experimentala de acest tip fac obiectul unei publicari in Foaia Federala - FF, care deschide astfel o perioada de intervenții și dezbateri de 30 zile, interval in timpul caruia poate fi consultat dosarul, inclusiv raportul de evaluare a riscurilor, iar cei interesați pot in acest cadru sa-și valorifice opiniile lor.

3.3. Accesul la justiție.

Definiția calitații procesuale, pentru acțiunile intentate de catre particulari, este larga in dreptul elvețian, doar cateva dispoziții legale prevazand, de altfel in scop ideal, legitimarea procesuala activa, pentru exercitarea dreptului la acțiune, a organizațiilor de protecție a mediului, și aceasta in materia mediului lato sensu.

3.3.1. Terții.

Conform art. 89 alin. (1) din din Legea Tribunalului Federal - LTF, are calitate procesuala activa, pentru exercitarea dreptului la acțiune, orice persoana care are un interes, demn de protecție, in anularea sau modificarea deciziilor atacate (sunt vizate aici, in special, deciziile luate in materia planurilor de afectare precum și cele privind autorizațiile de construire), astfel incat, in afara destinatarilor deciziilor (de ex., solicitantul unui permis de construire), terții sunt legitimați sa intervina chiar daca ei nu pot afirma, pretinde, susține sau dovedi un raport juridic privind un interes protejat, ci numai o atingere adusa situației lor de fapt (de ex., o atenuare a luminii soarelui).[105] Tribunalul Federal are ca atribuție asigurarea aplicarii uniforme a dreptului federal, din care și dreptul mediului face parte. Astfel, autorul unei acțiuni poate invoca, in temeiul art. 96 din LTF, violarea dispozițiilor ce aparțin acestei ramuri de drept, oricare ar fi nivelul lor (legal sau regulamentar).

3.3.2. Organismele de protecție a mediului.

Art. 12 din LPN confera calitatea procesuala activa, in scopul exercitarii dreptului la acțiune, organizațiilor angajate in lupta pentru protecția naturii, protecția peisajului, a conservarii monumentelor istorice sau care au scopuri similare indreptate impotriva deciziilor, emise in aceasta materie, care emana de la autoritațile cantonale sau federale. Trebuie sa precizam ca este vorba numai despre organizațiile de protecție a mediului active pe plan național. Concret, Consiliul Federal a desemnat organizațiile de protecție a mediului care indeplinesc condițiile impuse prin aceasta dispoziție.[107]

Art. 55 alin. (1) din LPE conține o regula similara, care prevede legitimarea procesuala activa, in scopul exercitarii dreptului la acțiune, pentru organizațiile de protecție a mediului, atunci cand este vorba despre deciziile referitoare la planificari, la construcții sau la modificari ale instalațiilor supuse regimului studiului de impact, mai mult, condițiile impuse fiind similare celor ce decurg din art. 12 al LPN.

Conform diverselor studii, organizațiile sus amintite au utilizat moderat acest drept la acțiune, cunoscand de altfel un nivel ridicat de succes in fața instanțelor judecatorești.[108] Problematica legitimarii procesuale active, pentru exercitarea dreptului la acțiune, a organizațiilor de protecție a mediului, in vederea atingerii scopului lor ideal, a intrat la un moment dat intr-o faza oarecum de turbulența. Tensiunile erau dinainte perceptibile, pentru ca ulterior sa atinga o etapa critica, evenimentul declanșator fiind atașat procedurii la care a recurs o asemenea organizație angajata impotriva unui proiect de modificare a unui stadion din Zürich, destinat sa gazduiasca Campionatul European de fotbal. Aceasta procedura a suscitat o inițiativa populara federala ce a vizat reducerea posibilitaților de acțiune ale acestor organizații. In paralel, legiuitorul federal a adoptat o modificare a art. 12 din LPN și a art. 55 din LPE, introducand, de asemenea, restricții asupra dreptului la acțiune al acestor organizații, mai puțin incisive totuși decat cele care decurgeau din inițiativa populara. Trebuie subliniat ca aceasta problema constituie astazi o tema politica arzatoare, in masura in care Consiliul Federal, dupa ce prima data a respins inițiativa sus menționata, ulterior, la sfarșitul ședinței sale din 02.05.2007, a declarat contrariul, in sensul ca adera la ea. In esența, trebuia sa fie modificata chiar Constituția federala, in ceea ce privește termenii și condițiile inițiativei, prin introducerea unei noi dispoziții prin care sa fie exclusa legitimarea procesuala activa, in scopul exercitarii dreptului la acțiune, a organizațiilor de protecție a mediului, pentru situațiile in care actul atacat este fundamentat pe un vot popular sau pe o decizie a unui parlament (aceasta soluție este valabila pentru deciziile luate la nivel federal, cantonal și comunal). In oricare dintre aceste posibile cazuri, de aici va decurge o modificare fundamentala in cadrul sistemului actual din materia planurilor care, de regula, este supus sancțiunii uneia dintre autoritațile legislative.

4. Articularea dreptului urbanismului cu dreptul mediului.

4.1. Dreptul material.

Structura federala a Elveției necesita dezvoltarea unor relații intre dreptul federal și dreptul cantonal, art. 49 din Constituția federala consacrand prevalența dreptului federal, care se impune in fața dreptului cantonal, acesta fiind și cazul dreptului federal al mediului asupra dreptului cantonal (sau comunal) al urbanismului. Totuși, trebuie aratat aici, ca anumite probleme avand trasaturi specifice dreptului mediului lato sensu (mai ales cele privind protecția naturii), revin dreptului cantonal, astfel incat mecanismul superioritații dreptului federal fața de dreptul cantonal, nu mai poate fi aplicat. Cu toate acestea, principiul prioritații dreptului federal nu permite in mod evident, in Elveția, obținerea unui tablou complet al relațiilor dintre dreptul urbanismului și dreptul mediului.

In aplicarea principiilor generale și specifice, autoritațile responsabile in domeniul urbanismului trebuie mai intai sa procedeze la integrarea in preocuparile lor de reflecție a considerațiilor relevante ale dreptului mediului lato sensu. Așa trebuie sa se intample atunci cand ele elaboreaza, și apoi adopta, un plan director.[112] De asemenea, același lucru trebuie sa se aplice și atunci cand ele urmeaza sa abordeze decizii de afectare (de ex., in cazul crearii unor zone de vile, proiectate in afara centrelor urbane, ele vor trebui sa ia in considerație consecințele unor asemenea opțiuni și in ceea ce privește regimul transporturilor).

Mai mult decat atat, in sensul invers, aceleași autoritați au posibilitatea, cu ocazia luarii acestor decizii de afectare, de a opri creșterea nivelurilor de poluare sonora acceptabile in anumite sectoare, acest fapt conducand la aplicarea unor dispoziții, mai mult sau mai puțin severe, din materia dreptului mediului.[114]

In sfarșit, dreptul mediului face in mod frecvent referiri la dreptul urbanismului in vederea definirii regimului juridic al instrumentelor de protecție utilizate. Astfel, protecția elementelor naturale sau a caracteristicilor peisagistice interesante este deseori asigurata prin intermediul planurior speciale de afectare, in respectul și aplicarea regulilor uzuale ale dreptului urbanismului,[115] autoritatea avand, de asemenea, posibilitatea de a recurge, cu titlu provizoriu, și la utilizarea instrumentului de zone rezervate, prevazut de art. 27 din LAT. Astfel, imbinarea dintre dreptul urbanismului și dreptul mediului, apare ca fiind foarte stransa in cadrul ordinii juridice elvețiene.

4.2. Procedura.

Dorința de aplicare a dreptului material al mediului in domeniul urbanismului a aparut foarte repede in Elveția. Aceasta preocupare nu este cantonata in dreptul mediului stricto sensu ci, dimpotriva, ea se intinde asupra intregii materii a protecției mediului lato sensu (protecția apelor, a padurilor, a naturii și, in special, a peisajului). Pentru asigurarea respectarii acestor exigențe, dreptul material a luat, in mod treptat, forma principiului "coordonarii formaleˮ. Acest principiu a aparut in conținutul cadrului de reglementare instituit in scopul punerii in mod corespunzator in aplicare a art. 9 din LPE, care se refera la studiul impactului asupra mediului.[116] El acționeaza, de altfel, ca o consecința logica a opțiunii aleasa și reținuta, constand in conectarea și incorporarea studiului impactului asupra mediului in cadrul procedurilor ordinare de autorizare a executarii lucrarilor de construcții (respectiv in cadrul procedurilor de adoptare a planurilor speciale). In paralel, Tribunalul Federal a stabilit acest principiu intr-o maniera mai generala, prin intermediul jurisprudenței. In cele din urma, acest principiu a facut obiectul unei codificari (introdusa prin legea federala din 20.03.1998, intrata in vigoare la data de 01.09.2000), odata cu adoptarea art. 25_a din LAT.

De acum, dreptul elvețian comporta, in aceasta privința, doua modele majore.

Primul, este cel reținut de catre cea mai mare parte a sistemelor de drept cantonal. O autoritate competenta sa emita o autorizație, este astfel responsabila și cu coordonarea, aceasta trebuind sa asigure circulația dosarelor la celelalte autoritați sau instituții publice, in scopul obținerii preavizelor sau autorizarilor prealabile respective, trebuind, de asemenea, sa se adreseze inclusiv serviciului specializat din administrația publica, insarcinat cu evaluarea raportului de impact, indicandu-i daca proiectul, sub acest aspect, a fost sau nu intocmit in conformitate cu exigențele din materia dreptului mediului. La sfarșit, autoritatea competenta comunica celor interesați toate aprobarile prealabile și necesare obținute, deschizand astfel, ca regula generala, stabilita prin art. 25_a alin. (2) lit. d) din LAT, un termen limita pentru formularea unei acțiuni unice, care ar putea fi indreptata impotriva acestora.

Totuși dreptul federal a mai reținut și un alt model pentru cazurile in care este vorba de proiecte importante, supuse unor autorizații emise de catre autoritațile federale (de ex., cai ferate, linii electrice de inalta tensiune, centrale nucleare), aici soluția fiind aceea de concentrare a competențelor decizionale in mainile unei singure autoritați, insarcinata cu obținerea și colectarea tuturor aprobarilor prealabile și necesare, care emana de la celelalte autoritați sau instituții publice.[118] Se va continua apoi conform modelului cantonal, aplicabil construcțiilor și instalațiilor obișnuite.

Prin urmare, trebuie sa subliniem faptul ca dreptul mediului stricto sensu nu lasa loc pronunțarii unei decizii particulare, autoritatea competenta marginindu-se, de regula, la examinarea proiectului - pe baza aprobarii prealabile, acolo unde este cazul, a unei autoritați sau instituții publice specializate - daca acesta a fost sau nu intocmit in conformitate cu exigențele din materia dreptului mediului, in caz negativ, aceasta autoritate urmand sa refuze acordarea autorizației. Dimpotriva, in prezența altor aspecte, legate, de exemplu, de protecția padurilor sau a naturii, dreptul pozitiv prevede in mod frecvent obligativitatea obținerii unor autorizații specifice (de ex., o autorizație care sa permita aducerea unor atingereri unui biotop, prin intermediul amplasarii unor mijloace tehnologice, necesare organizarii și desfașurarii unei activitați, sau o autorizație pentru defrișare),[119] astfel incat, indeplinirea condițiilor de acordare a unei asemenea autorizații, trebuie in aceste cazuri sa fie verificata, in același context, ca cel al procedurii de acordare a permisului de construire.

In situația in care, proiectul prezinta o mare amploare și trebuie sa faca, in prealabil, obiectul unui plan special de afectare, principiul coordonarii va fi aplicabil, potrivit art. 25_a al. 3 LAT, prin analogie. El iși extinde desfașurarea efectelor sale și in cadrul cailor de atac, autoritatea unica trebuind, intr-adevar, sa cunoasca și sa stea, in condițiile art. 33 alin. (4) din LAT, in fața acțiunilor indreptate impotriva ansamblului de decizii care poarta asupra unui proiect determinat.

4.3. Contenciosul.

Ținand cont de faptul ca accesul la justiție beneficiaza de condiții relativ ușoare, contenciosul de urbanism este cantitativ important in Elveția. Fara indoiala ca, intrarea in vigoare a legislației privind mediul nu a schimbat aceasta tendința, ci dimpotriva, a stimulat-o. Rezultatul a fost acela ca dreptul mediului a facut loc foarte repede dezvoltarii unei jurisprudențe abundente. Instrumentul studiului de impact asupra mediului, in special, a facut obiectul a foarte numeroase hotarari.[120] Prin urmare, de aici se poate deduce ca, in Elveția, integrarea considerentelor dreptului mediului - dar, nu este vorba decat doar de o parte a acestei ramuri de drept, și anume aceea care se refera mai ales la factorii nocivi care polueaza la nivel local, de exemplu, zgomotele) - in dreptul urbanismului, este in mare masura efectuata.

Dimpotriva, in afara domeniului amenajarii teritoriului și al construcțiilor, hotararile fondate pe LPE sunt foarte rare, nascand astfel intrebarea daca punerea in aplicare a dispozițiilor din materia dreptului mediului nu este mai bine asigurata in afara domeniului urbanismului.