Conceptul de buget local

Conceptul de buget local

Principii si reguli bugetare

Comunitatile locale, adica colectivitatile umane locala (commune, orase, municipii, sectoarele Municipiului Bucuresti si nu Municipiul Bucuresti) functioneaza in temeiul "principiilor descentralizarii autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si a consultarii cetatenilor in solutionarea probelmelor locale de interes deosebit."

Autonomie locala inseamna "dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si gestiona, in nemele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice in conditiile legii."

Autonomia locala este numai administrativa si financiara si priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor, care, potrivit legii, apartin comunei, orasului, municipiului.

Pentru buna lor functionare si in mod deosebit pentru finantarea investitiilor publice, administratiile publice locale au nevoie de fonduri pe care in mare parte si le procura din bugetele locale.

Bugetul local este "documentul prin care sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile unitatilor administrative-teritoriale."

Bugetul local reprezinta instrumentul de planificare si de conducere a activitatii financiare a administratiilor publice locale. Structura acestuia impune gradul de autonomie a administratiei laocale fata de unitatile centrale si legaturile existente intre diferitele administratii teritoriale.

Orice buget local reflecta fluxurile formarii veniturilor si a cheltuielilor adminstartiilor locale, modalitatea de finantare a cheltuielilor pe destinatii si de acoperire a deficitelor.

Bugetul local este o categorie a sistemului de concepere bugetara, o veriga a acestuia, in raport cu celelalte componente (bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei, etc.)

Veniturile si cheltuielile bugetului local, precum si celelalte venituri si cheltuieli evidentiate in afara bugetului local, cumulate la sistemul unitatii administrative teritoriale alcatuiesc bugetul general al unitatii administrativ teritoriale, care, dupa consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public in unitatea dministrativ teritoriala pe enul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, dupa caz.

Structura bugetului local include atat veniturile cu character fiscal (impozite, taxe, si contributii) cat si resurse financiare ale asigurarilor sociale de stat si protectiei sociale.

Potrivit legii , veniturile bugetare locale se constituie din:

a)     venituri proprii, formate din impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozitul pe venit;

b)     sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

c)     subventii primate de la bugetul de stat si de la alte bugete;

d)     donatii si sponsorizari;

Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazeaza pe constatarea si evaluarea materiei impozabile si a bazei de impozitare in functie de care se calculeaza impozitele si taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate si a veniturilor obtinute din acestea, precum sip e alte elemente specifice, inclusive pe serii de date, in scopul evaluarii corecte a veniturilor.

Fundamentarea, dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinatii, respectiv pe actiuni, activitati, programe, proiecte, obiective, se efectueaza in concordanta cu atributiile ce revin autoritatilor administratiei publice locale, cu prioritatile stabilite de acestea, in vederea functionarii lor si in interesul colectivitatilor locale specifice.

Fundamentarea si aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectueaza in stricta corelare cu posiblitatile reale de miscare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza.

Potrivit legislatiei , fundamentarea veniturilor si a cheltuielilor prevazute in bugetele locale se face tinand cont de respectarea anumitor principii si reguli bugatare, respectiv:

a)     principiul universalitatii;

b)     principiul transparentei si a publicitatii;

c)     principiul unitatii;

d)     principiul anualitatii;

e)     principiul solidaritatii;

f)      prinicpiul autonomiei locale financiare;

g)     principiul proportionalitatii;

h)     principiul consultarii;

Principiul universalitatii

Acest principiu se refera la respectarea a doua reguli:

Veniturile si cheltuielile se include in buget in totalitate , in sume brute

Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte.

Principiul transparentei si publicitatii

Procesul bugetar este deschis si transparent fapt pentru care el se realizeaza tinand cont de informarea cetatenilor prin:

Publicarea in presa locala, pe pagina de internet a institutiei publice sau afisarea la sediul autoritatii publice locale respective a proiectului de buget local si a contului annual de executie a acestuia.

Dezbaterea publica a proictului de buget local, cu prilejul aprobarii acestuia;

Prezentarea contului anual de executie a bugetului local in sedinta publica;

Principiul unitatii

Potrivit acestui principiu, veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur document, pentru a facilita urmarirea modului de utilizare eficienta si de a putea monitoriza fondurile publice locale.

Principiul anualitatii

Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugatar, toate operatiunile de incasari si plati effectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a gugetului respective.

Principiul solidaritatii

Potrivit acestui principiu, politica bugetara prevede ajutorarea unitatilor administrative teritoriale, precum si a persoanelor fizice aflate in diverse situatii severe de dificultate (calamitati, explozii, seisme etc) prin alocarea in buget a unor sume din fondul de rezerva bugetara constituit in bugetul local. Din acest fond contituit in bugetul local Consiliile locale, judetene sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz, pot aproba acordarea de ajutoare catre unitatile administrative-teritoriale aflate in situatii de extrama dificultate, la cererea publica a primarilor, a acestor unitati administrative teritoriale sau din proprie initiativa.

Principiul autonomiei locale financiare

Pe baza acestui principiu, in limitele prevazutede lege unitatile administrativ teritoriale publice locale au dreptul la resurse financiare suficiente ce pot fi utilizate potrivit atributiilor lor.

Pe baza acestui principiu autoritatile administratiei publice locale au competenta de a stabili nivelul impozitelor si taxelor locale, in conditiile legii. De asemenea, sumele defalcate cu destinatie speciala se utilizeaza de catre autoritatile administratiei publice locale in conformitate cu prevederile legale.

Principiul proportionalitatii

Potrivit acestui principiu, resursele financiare ale unitatilor administrative teritoriale trebuie sa fie proportionale cu responsabilitatile pe care le au autoritatile administratiei publice locale stabilite prin lege.

Principiul consultarii

Pe baza acestui principiu, organelle superioare care aproba si aloca resurse financiare de la bugetul de stat catre bugetele locale sunt obligate de a lua legatura si de a consulta structurile associative ale autoritatilor administratiei publice locale cu privire la aceste transferuri de fonduri.

Reguli Bugetare

Legea stabileste care sunt regulile generale ce trbuiesc respectate de catre unitatile administrative publice in ceea ce priveste bugetele locale.

Atfel este interzisa efectuarea de plati direct din veniturile incasate, cu exceptia cazurilor cand legea permite acest lucru.

De asemenea, cheltuielile bugetare avand o destinatie precisa si limitata, ele trebuiesc sa se realizeze potrivit prevederilor, completarilor, continute in legi speciale si in legile bugetare anuale.

Potrivit legii nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetele locale, in bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetele locale sau din venituri proprii precum si din fondurile externe nerambursabile si nici nu poate fi angajata si efetuata din aceste bugete, daca nu exista baza legala pentru respective cheltuiala.

De asemenea, nici o cheltuiala din fonduri publice locale nu poate fi angajata, ordonantata si platita daca nu este aprobata, potrivit legii si daca nu are prevederi bugetare si surse de finantare.

Legea prevede ca dupa aprobarea bugetelor locale pot fi aprobate acte normative cu implicatii asupra acestora, dar numai cu precizarea surselor de acoperire a diminuarii veniturilor sau a majorarii cheltuielilor bugetare aferente exercitiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale respective.

In procesul executiei bugetare instrumentele de plata trebuie sa fie insotite de documentele justificative, care trebuie sa certifice exactitatea sumelor de plata, receptia bunurilor, executarea serviciilor si altele asemenea, conform angajamentelor legale incheiate.Instrumentele de plata se semneaza de catre contabil si seful compartimentului financiar-contabil.

Executia bugetara se incheie la data de 31 decembrie a fiecarui an. Orice venit neincasata si orice cheltuiala angajata, lichidata si ordnantata in cadrul prevedrilor bugetare si neplatita pana la data de 31 decembrie se va incasa sau se va plati, dupa caz, in contul bugetului pe anul urmator.

Modalitati de dimensionare a indicatorilor bugetari

Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari

Metodele de previzionare a veniturilor si cheltuielilor ce se planifica in cadrul proiectelor de buget in scopul aprobarii acestora de catre organele in drept, prezinta o importanta deosebita pentru politica financiara a unitatilor administrative teritoriale.

Bugetul de stat trebuie sa evidentieze, prin intermediul indicatorilor bugetari cuantumul veniturilor si cheltuielilor necesar bunei functionari a administratiei publice. Acesti indicatori trebuie astfel dimensionati incat cheltuielile prevazutae in buget sa reflecte nevoile reale de resurse bugetare, iar veniturile sa evidentieze posibilitatile reale de procurare a acestor surse financiare necesare acoperirii cheltuielilor publice.

Cu alte cuvinte, se pune problema dimensionarii corecte a cuantumului veniturilor si cheltuielilor cae trebuie sa se efectueze pe analize judicioase privind costurile si beneficiile si alte studii de eficienta.

Metodele moderne de azi de elaborare a bugetului folosesc tehnici de previziune si analize macro si micro economice, care permit posibilitatea evidentieii cat mai apropiate de realitate a cuantumului veniturilor si cheltuielilor necesar pentru buna functionare a administratiilor publice.

Pentru determinarea cuantumului veniturilor si cheltuielilor incluse in proiectul de buget, in prectica financiara se folosesc diverse metode de dimensionare a indicatorilor bugetari, respectiv:

a)     metode clasice

b)     metode moderne

A)   Metode clasice

Printre metodele clasice care s-au folosit pana acum au fost:

metoda automata

metoda majorarii/diminuarii

metodele evaluarii directe

Intrucat aceste metode nu prea au dat rezultate apropiate de realitate, acestea in mare masura au fost abandonate. In prezent se foloseste, dar mai rar, metoda evaluarii directe, intrucat aceasta a condus la obtinerea de rezultate mult mai apropiate de realitate decat precedentele (in unii ani marja de eroare nu a deposit 1%).

Metoda evaluarii directe consta in efectuarea de calcule pentru fiecare sursa de venit si pentru fiecare categorie de cheltuieli. Se iau in vedere realizarile exacte din lunile anterioare si preliminarile pe lunile urmataore ale anului in curs, precum si factorii ce urmeaza sa influenteze evolutia finantelor publice in anul urmator.

Aceasta metoda ramane totusi empirica deoarece nu da intotdeauna rezultate satisfacatoare. Acest inconvenient conduce la consultari succesive intre ministerele consumatoare de resurse bugetare si Ministerul Finantelor care urmareste realizarea echilibrului bugetar.

In felul acesta se ceeaza posibilitatea "negocierii" intre aceste entitati, transformand evaluarea bugetara, negociere, proiectul de buget devenind o previziune bugetara relativa.

B)    Metode moderne

Ca urmare a acestor inconveniente majoritatea statelor au abndonat metodele clasice si au adoptat metote moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari.

In practica internationala se folosesc 2 categorii principale de metode:

metoda de tip american respectiv: metoda planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S.), metoda managementului prin obiective (M.B.O.) si metoda baza bugetara zero (Z.B.B.).

metoda de inspiratie franceza: rationalizarea optiunilor bugetare (R.C.B.)

Unele tari cum sunt Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, unele tari din America Latina, Israel si altele au aplicat metoda de tip american, pe care au adoptat-o la conditiile specifice tarilor lor.

Scopul utilizarii acestor metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari este de a evidentia si analiza cost-avantajele sau cost-eficacitatea acestor procedee, care la randul lor sunt conditionate de existenta a doua sau mai multor solutii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite.

Analiza cost-avantaje sau cost-eficace reflecta modul de masurare a costurilor de masurarea si a castigurilor ce s-ar realiza ca urmare aplicarii unor directii alternative de actiune, in care ofera agentului national posibilitatea de a aplica acet proiect care genereaza cea mai mare valoare actualizata a beneficiilor nete, in conditiile unor resurse limitate. Ea presupune:

definirea clara a obiectului ce urmeaza a fi atins;

identificarea mujloacelor de luat in calcul ca solutii alternative pentru realizarea obiectivului.

determinarea costului si respectiv a avantajului eferente fiecarui mijloc (proiect)

alegerea mijlocului (proiectului) adecvat prin compararea costurilor si avantajelor;

Analiza cost-avantaje reprezinta "un set de tehnici construite in vederea asigurarii unei alocari eficiente a resurselor limitate, in primul rand intre sectorul public sic el privat, si in al doilea randn, intre diferitele proiecte ale sectorului public."

Metoda implica evaluarea tuturor costurilor si beneficiilor relevante.

In cazul mai multor proiecte de investitii analiza post-avantaje permite posibilitatea alegerii intre diferitele proiecte in finctie de valoarea prezena a beneficiului net pe proiect pe baza formulei :

-K_I

Unde:

B_i = Valoarea prezenta a beneficiului net ce reflecta din proiectul i

B_i(t)= beneficiile anticipate obtinute din proiectul i in anul t

C_i(t)= costurile proiectului i in anul t

factorul de actualizare la rata dobanzii r;

n = durata de viata a proiectului

k_i= capitalul initial investit in proiectul c;

Beneficiile nete ale proiectului sunt determinate cu formula:

Daca beneficiile depasesc durata de viata a proiectului atunci, trebuie actualizata valoarea beneficiului net.

Scopul analizei cost-avantaje este de a urmari cum pot fi evaluate costurile si benficiile si la ce rata a dobanzii trebuie sa se faca actualizat.

Metoda analizei cost-avantaje se foloseste cel mai des in selectarea proiectelor ce implica investitii din sectorul public constand in construirea de obiective de constructii mari cum sunt autostrazile, reconstructii si modernizari de localitati, constructii de centrale nucleare-electrice etc.

Metoda de tip American

a)     Metoda de Planificare, Programare, Bugetare (P.P.B.S.)

Metoda P.P.B.S. este un sistem de dimensionare a cheltuielilor publice care s-a folosit initial in SUA in domeniul militar, dupa care s-a extins si in departamentele civile ale administratiei americane, avand la baza analiza "cost-avantaje".

Scopul principal a fost stabilirea criteriilor celor mai rationale de gestionare a fondurilor publice, prin strangerea unui cat mai mare volum de informatii si prelucrarea datelor respective care sa asigure o repartizare cat mai justa a creditelor bugetare in functie de oportunitatea sau randamentul lor pe care le ofera diferitelor categorii de cheltuieli.

Aplicarea acestei metode consta in identificarea pentru fiecare domeniu (invatamant, sanatate, aparare etc.) a obiectivelor propuse pe termen lung si cuantificarea costurilor si avantajelor diferitelor programe de finantare de la buget precum si stabilirea unuei ierarhii a programelor de lucru.

Gestiunea fondurilor publice de la buget prin metoda P.P.B.S. are loc pe baza unor criterii stiintifice, tehnocratice s nu pe alte criteii subiective (politice sau de interes).

Metoda creeaza posibilitatea identificarii "optiunilor verticale" in cadrul aceleiasi unitati administrative publice (ec. ministere), dar nu permite formularea "optiunilor orizintale", care sa stea la baza repartizarii creditelor bugetare intre aceste unitati (ministere) ceea ce evidentiaza caracterul comun de eficacitate pentru intregul ansamblu de unitati.

Metoda P.P.B.S permite ca bugetele ministerelor sa fie prezentate sub forma de programe sau ca structuri de obiective de program sin u ca o succesiune a creditelor.

Pentru aplicarea acestei metode este necesara parcurgerea mai multor etape mai importante si anume:

a)     planificarea

b)     programarea

c)     bugetarea

A) Planificarea

Planificarea consta in stabilirea strategiei pe termen lung a obiectivelor (10-20 cm) si a cailor de realizare a acestora. De asemenea, planificarea faciliteaza elaborarea publicarilor bugetare cele mai potrivite cu ajutorul "plan-revolving", care permite abordarea obiectivelor in mod secvential, alegandu-se dintre acestea cele mai potrivite pentru perioada in care se elaboreaza bugetul. In felul acesta se creeaza posibilitatea realizarii unei revizuiri periodice in functie de conditiile economice, sociale, politice nou create.

B) Programarea

Aceasta etapa consta in stabilirea "tacticii administrative" si se elaboreaza prin efectuarea de studii alternative si programe de optimizare a drumului ales pentru realizarea obiectivelor propuse.

In aceasta etapa se identifica costurile directe si indirecte antrenate de foecare program si se alege unul dintre programele alternative, care raspund cel mai bine obiectivelor de perspectiva si care asigura maximizarea rezultatelor la acelasi effort bugetar.

Aceasta etapa are un orizont de timp mai apropiat, care in general este situate peste 5 ani.

C) Bugetarea

Aceasta etapa consta in programarea in bugetul de stat a transelor de cheltuieli din creditul bugetar pe percursul mai multor exercitii bugetare, intrucat programul propus va fi finantat pe o perioada te timp de mai milti ani.

Metoda P.P.B.S. przinta si anumite deficiente, dintre care cele mai impozrtante sunt urmatoarele:

intarirea principiului centralist de programare si realizare a obiectivelor la nivelul ministerelor si a departamentelor;

posibilitatea cresterii puterii tehnocratice si al diminuarii libertatii de alegere a decidentului public optandu-se pentru alternative clasata pe primul loc.

Prin generalizarea bugetelor - program se limiteaza puterea Parlamentului privind elaborarea si controlul bugetar;

Posibilitatile tehnice sunt limitate in sensul ca aceasta metoda:

creeaza imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective, ceea ce da nastere la confuzii intre obiectivele propuse si mijloacele de atingere a acestora;

dificultatea calcularii cu exactitate a costurilor directe si in special a celor indirecte;

aprecierea avantajelor aplicarii acestei metode, este dificil de apreciat, indeosebi a efectelor indirecte si in special mai greu de sesizat si de cuantificat, ceea ce modifica gradul de eficacitate, avand o influenta pozitiva asupra ratei de crestere.

Alegerea celei mai corespunzatoare rate de actualizare, pune de asemenea, probleme inca nerezolvate.

Toate aceste dificultati privind impozabilitatea luarii in calcul unor factori mai ales de natura subietciva, au redus posibilitatile de utilizare a metodei Planificare, Programare, Bugetare (P.P.B.S.).

B) Metoda Managementului prin Obiective (M.B.O)

Este o metoda de dimensionare a indicatorilor bugetari folosita de catre marile companii private americane private americane in perioada 1970-1975 care a incercat sa imbunatateasca si sa perfectioneze metoda P.P.P.S.

Metoda s-a aplicat la nivelul ministerelor federale sistemul constand in punerea accetului pe ideficarea finalitatilor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice isi stabileste propriile sale obiective contribuind, astfel, la realizarea finalitatilor propuse. In cadrul fiecarui minister se procedeaza la rediscutarea si coordonarea finalitatilor, obiectivelor si resurselor, ralizandu-se astfel o descentralizare a deciziei.

Metoda M.B.O. a fost conceputa in contextal unei planificari globale pe termen de 5 ani, astfel incat sa permita o coordonare a obiectivelor intre ministere comparative cu metoda P.P.B.S., ea permite identificarea optiunilor orizintale de repartizare a creditelor bugetare intre ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de utilizator, decidentul fiind diferit de acesta.

Desi official s-a renuntat la aceasta metoda, principiile sale esentiale se mentin in contextual elaborarii bugetelor program si a aplicarii metodei "baza bugetara zero" (Z.B.B.) care este inteleasa ca o tehnica bazata pe obiective.

C) Metoda bugetara zero (Z.B.B.)

Este o metoda de programare bugetara practicata in SUA dupa anul 1980, al carui scop a fost preintampinarea cresterii excessive a cheltuielilor bugetare de la un an la altul.

Metoda consta in a alege in acea combinatie de programe care minimizeaza costurile determinate de realizarea unui obiectiv si la un nivel al resurselor posibil de alocat. Programarea bugetara prezinta in acest caz, elemente comune cu planul de afaceri al unei intreprinderi private, care isi propune producerea unor output-uri date, cu costuri minime, in conditiile maximizarii profitului.

Elaborarea bugetului dupa metoda Z.B.B. presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite inclusive o baza zero, sau cel mai scazut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus.

Parlamentul reezamineaza bugetul in mod sistematic, la intervale regulate de timp, ca si cum s-ar porni de la zero. La fiecare 5 ani se reevalueaza fiecare actiune si se rediscuta fiecare autorizatie de program in vederea aprobarii. Prin intermediul unor asa numite pachete de decizie sau "pachete program" sunt evaluate rezultatele diferite ce corespund nivelului considerat. Pentru fiecare program se determina nivelul minim al efortului (baza zero) si se evalueaza consecintele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim.

Un pachet decizional in contextual metodei Z.B.B. include: obiectivul sau rezultateul ce se doreste a fi obtinut; decrierea programelor si subprogramelor de realizare a obiectivului; analiza costurilor si avantajelor degajate; lista mijloacelor alternative de realizare a fiecarui obiectiv impreuna cu costurile fiecarei alternative si justificarea laternativei propuse.

Dupa evidentierea si evaluarea atat a costurilor cat si a avantajelor corespunzatoare, se procedeaza la actualizarea beneficiilor nete viitoare. Beneficiile nete viitoare se reduc in conditiile existentei unei rate a dobanzii real pozitive in economie, ceea ce face ca o unitate monetara obtinuta in viitor cu titlul de beneficii sa reprezinte mai putin decat o unitate monetara obtinuta in present drept beneficiu adica

PV=

Unde:

PV- valoarea prezenta

X_i - beneficial net in anul i

r - rata de actualizare, denumita si rata sociala a reducerii beneficiului net in viitor

n - numarul de ani in care proiectul furnizeaza beneficii

Nivelul ratei de actualizare afecteaza valoarea prezenta a proiectelor ce urmeaza a fi finantate de la buget.

O rata de actualizare ridicata indica faptul ca in economie consumul si investitiile private au rolul predominant, iar costul de oportunitate al cheltuielilor guvernamentale este mare.

Folosirea metodei Z.B.B. se bazeaza pe identificarea valorii pezenta a programelor alternative sip e ierarhizarea acestora in raport cu 2 criterii:

a)     Criteriul avantajului (beneficiului) actualizat, stabilit ca diferenta intre avantajele directe si cele indirecte (B_i) si costurile reale, inclusiv cele generate de exeternalitati (C_i. Beneficiile nete se actualizeaza in raport de rata dobanzii (r): acest criteriu se poate determina cu formula:

B-C=

b)    Criteriul raportului avantaj/cost sau al efectului obtinut pe unitatea de efort:

Orice proiect este eligibil daca avantajul net este pozitiv (B-C>0) sau daca raportul avantaj/cost este supraunitar (B/C>1).

Selectia programelor se efectueaza in functie de importanta lor, pe baza criteriilor de eficienta mentionate si in limita resurselor disponibile in anul pentru care se elaboreaza bugetul.

Dificultatile in aplicarea metodei Z.B.B. sunt legate, in principal, de identificarea si evaluarea rezultatelor totale ce se pot obtine la un anumit nivel al cheltuielilor publice.

Metoda de inspiratie franceza

a)     Metoda Rationalizarii Optiunilor Bugetare (R.C.B)

Aceasta metoda a fost utilizata pentru prima data in anul 1968, ca urmare a adoptarii de catre specialistii francezi a metodei americane P.P.B.B. (lansata in 1961).

Metoda consta in aplicarea de noi proceduri de adoptare a deciziilor bugetare, bazate pe analiza de system si metode moderne de evaluare bazate pe calcule economice specifice, care permit fundamentarea alegerilor bugetare pe baza unor criterii rationale.

Metoda rationalizarii optiunilor bugetare presupune definirea obiectivelor si identificarea mijloacelor alternative de atingere a acestora, analiza de system si evaluarea programelor, programarea bugetara, gestiunea si controlul rezultatelor in vederea aducerii unor eventuale corectii.

Originalitatea metodei consta in capacitatea de adaptabilitate si reformulare a optiunilor, care asigura o anumita autoreglare a sistemului.

Tehnica rationalizarii optiunilor bugetare este o metoda coerenta de elaborare s bugetului, care presupune parcurgerea a patru etape fundamentale.

a) Studiul privind formularea problemei, adica definirea finalitatii obiectivelor stabilite pentru fiecare minister.Este vorba de precizarea obiectivelor, de mijloecele si actiunile necesare realizarii acestor obiective, luandu-se in considerare numai mijloacele financiare si cele de ordin legislativ sau de alta natura prin care statul poate sa intervina.

Din confruntarea obiectivelor cu resursele se pot stabili, in cadrul fiecarui minister, mai multe programe alternative de actiune intre care se poate alege factorul de decizie.

b) Decizia care are la baza "analiza sistemelor" constand in ansamblul de operatiuni care permit stabilirea, evaluarea si alegerea programelor. In cadrul fiecarui program se culeg informatii, se prelucreaza aceste date in vederea stabilirii costului total si a rezultatelor, facandu-se evaluarea acestora pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficacitate sau analizei multicriteriale.

La adoptarea deciziei, pe langa aceste criterii, obiective, pot fi luate in considerare diferite consecinte de natura sociala, administrativa, sau politic ace contrazic concluziile care rezulta din analiza sistemelor.

Dupa alegerea si stabilirea programelor, care maximizeaza efectele, trebuie asigurata finantarea prin bugetele-program si includerea in fiecare an a creditelor necesare infaptuirii programului ales in bugetul corespunzator anului respectiv.

c) Executia rezultatelor, care consta in realizarea efectiva a programelor in care scop fiecarui minister ii sunt allocate creditele bugetare necesare. Aceste credite sunt atribuite in fiecare an, in functie de ritmul de derulare si stadiul de executie a programelor plurianuale. Fiecare unitate administrative capata autonomia de gestiune a fondurilor allocate, autorizarea de a cheltui fiind inlocuita obligatia de realizare a obiectivelor inscrise in buget.

In paralel cu efecutarea cheltuielilor se urmareste identificarea efectelor obtinute in care scop, pentru fiecare program sunt stabiliti "indicatorii de impact" ce trebuie urmariti.

d) Controlul rezultatelor, are drept scop aprecierea masurii in care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. R.C.B. implica punerea in aplicare a unei contabilitati analitice selectate de exploatare, permitand culegerea, cu regularitate, de informatii care sa permita exerciatarea unui control de gestiune similar cu cel practicat in intreprinderile private. Indicatorii de impact asigura, in orice monment, compararea rezultatelor efective cu cele previzionate prin program si care ofera factorului de decizie posibilitatea de a-si reevalua optiunile si de a reajusta programele in cazul in care constata deficiente in gestionarea fondurilor, apreciaza ca fondurile allocate au fost insuficiente sau obiectivele propuse sunt nerealizate.

Rationalizarea optiunilor bugetare constituie un sistem de pregatire, executie si control al deciziilor in materie bugetara, comportand un mecanism de reactivare care asigura o autocratie continua a sistemului.

Pe langa avantaje metoda Rationalizarii Optiunilor Bugetare prezinta si cateva neajunsuri:

a) Desi introduce un real progres in activitatea administratiilor, obligandu-le sa-si fundamenteze optiunile pe criterii rationale, R.C.B. este perceputa uneori ca o simpla reforma tehnica, a carei metodologie este adesea, dificil de apicat in practica. Rationamentul metodologic al analizelor de sistem se loveste de multitudinea factorilor ce trebuie luati in considerare, de complexitatea intrebarilor la care trebuie gasite raspunsul.

Dificultatile in identificarea si cuantificarea eforturilor si efectelor accentueaza un "decalaj intre o metodologie elaborata si savanta si practia curenta care este o simpla parodie a aceseia."

b) R.C.B. creeaza numai "iluzia unei politici stiintifice apreciaza Duverger" . Repartizarea creditelor bugetare este expresia vointei si intereselor categoriilor sociale care detin puterea, a opozitiilor ideologice, conflictelor de interes si _____________ dintre clasele sociale.

c) Metoda R.C.B. pune in discutie repartitia puterii intre sfera politica sic ea administrativa. Ea intareste puterea executivului intrucat, in conditiile in care optiunile bugetare propuse sunt rezultatul unor studii de inalta tehnicitate. In sanul administratiei, metoda, desi da aparenta unei descentralizari prin sporirea autonomiei ministerelor, in realitate, conduce la o centralizare a deciziei, la nivelul grupului de tehnocrati , care pun in aplicare mecanisme R.C.B.

1.3 Proceduri privind elaborarea proiectelor de buget

1.3.1. Conditii tehnice

Proiectul de buget fiind un act, un document prin care sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile unitatilor administrative-teritoriale, acestea trebuiesc astfel intocmit incat sa corespunda anumitor factori economici, financiari, si fiscali.

Cu alte cuvinte, administratia publica locala isi proiecteaza bugetul in functie de politica sa financiara.

Desi, orice buget prin care se deruleaza fonduri publice se preinta ca un plan financiar in care sunt stabilite veniturile si cheltuielile pe o perioada de un an in scopul indeplinirii obiectivelor si sarcinilor stabilite la nivelul administratiei-teritoriale.

In acest context, procedurile de elaborare a proiectelor de buget trebuie sa aiba in vedere urmatoarele aspecte:

Prognozele principalilor indicatori macroeconomici si sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget, precum si pentru urmatorii 3 ani.

Politicile fiscale si bugetare nationale si locale

Prevederile acordurilor de imprumuturi interne sau externe incheiate, ale memorandurilor de finantare sau ale altor acorduri iternationale, semnate (si sau rectificate);

Politicile si strategiile sectoriale si locale, precum si prioritatile stabilite in formularea propunerilor de buget;

Propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine.

Programele intocmite de catre ordonatorii principali de credite in scopul finantarii unor actiuni sau ansamblu de actiuni, carora le sunt associate obiective precise si indicatori de rezultate si de eficienta: programele sunt insotite de estimarea anuala a performantelor fiecarui program, care trebuie sa precizeze: actiunile, costrurile associate, obiectivele urmarite, rezultatele obtinute si estimate pentru anii urmatori, masurate prin indicatori precisi a caror alegere este justificata.

Programele de dezvoltare economico-sociala in perspective ale unitatii administrativ-teritoriala, in concordanta cu politicile de dezvoltare la nivel national, regional, judetean, zonal sau local.

1.3.2 Continutul si structura bugetelor

Veniturile si cheltuielile se grupeaza in buget pe baza clasificatiei bugetare aprobate de Ministerul Finantelor Publice.

Veniturile sunt structurate pe capitole si subcapitole, in cheltuielile pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole precum si alienate si paragrafe dupa caz.

Cheltuielile prevazute in capitole si articole cu destinatie precisa si limitata.

Cheltuielile de capitol se impart in fiecare capitol bugetar, in conformitate cu creditele de angajament si cu duratele de realizare a investitiilor.

Programele se aproba ca anexa la bugetele respective. Sectiunile de functionare si sectiunile de dezvoltare se utilizeaza pentru fundamentarea bugetelor locale si se aproba ca anexe la acestea, respectiv:

a)     Sectiunea de functionare cuprinde cheltuielile curente pentru realizarea atributiilor si competentelor stabilite prin lege, specifice fiecarei unitati administrativ-teritoriale.

b)     Sectiunea de dezvoltare cuprinde cheltuielile de capitol.

Cheltuielile curente prevazute sectiunilor de functionare si sectiunilor de dezvoltare sunt obligatorii si se refera la cheltuielile de personal, cheltuielile materiale si cu prestarea serviciilor, subventiile si transferurile necesare realizarii atributiilor si competentelor autoritatilor administratiei publice locale in conditiile legii.

In capitolul veniturilor bugetelor locale se prognozeaza urmatoarele categorii de sume:

impozitele si taxele locale aprobate de consiliile locale judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti dupa caz, in limitele si in conditiile legii.

Sumele incasate din vanzarea sau valorificarea materisalelor rezultate in urma demolarii ori dezafectarii unor mijloace fixes au din vanzarea unor bunuri materiale care apartin institutiilor publice, finantate integral din bugetele locale.

Sumele incasate din concesionarea sau din inchirierea unor bunuri apartinand domeniului public sau privat al unitatilor administrativ-teritoriale, precum si sumele incasate din valorificarea bunurilor confiscate;

Sumele rezultate din taxele speciale pentru functionarea unor servicii publice locale, create in interesul persoanelor fizice si juridice (ex. taxele asupra mijloacelor de transport).

Aceste taxe se evidentiaza intr-un cont distinct deschis in afara bugetului local, fiind utilizate numai in aceste scopuri.

cotele defalcate din veitul pe impozit incasat la bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale si repartizate pe judete , potrivit urmatoarelor criterii :

a)     capacitatea financiara determinata pe baza impozitelor pe venit incasat pe locuitor, in proportie de 70%, potrivit urmatoarei formule de calcul:

Sr.j =

Unde:

Sr.j-sume defalcate repartizate judetului

Sr.tj - sume defalcate de repartizat pe total judete

Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor incasat pe judet, in anul anterior anului de calcul;

Ivmtj - impozitul pe venit mediu pe locuitor incasat pe total judete in anul anterior anului de calcul

Nr. Loc. J- numarul locitorilor din judet

Nr. Loc.tj - numarul locuitorilor judetelor.

b)     Suprafata judetului in proportie de 30%. Sumele defalcate cu destinatie speciala se repartizeaza conform legii.

Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale aprobate annual prin legea bugetului de stat si din cota de 22% din impozitul pe venit incasat la bugetul de stat la nivelul fiecarei unitati administrativ-teritoriale, o cota de 27% se aloca bugetului propriu al judetului, iar diferenta se repartizeaza pentru bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor astfel:

a)     80% din suma se repartizeaza in doua etape, prin decizie a directorului directiei generale a finantelor publice judetene, in functie de urmatoarele criterii: populatie, suprafata din intravilanul unitatii administrativ-teritoriale si capcitatea financiara a unitatii administrativ-teritoriale.

b)     20% din suma se repartizeaza prin hotatrare a Consiliului judetean, pentru sustinerea programelor de dezvoltare locala, pentru proiecte de infrastructura care necesita cofinantare locala.

Pentru repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, directiile finantelor publice judetene procedeaza astfel:

a)     calculeaza indicatorii "impozitul pe venit mediu pe locuitor unitatea administrativ-teritoriala" si respectiv "impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe ansamblul unitatilor judetului", dupa urmatoarele formule :

ivml=Ivl/Nr. Loc.I

ivmj=lvj/Nr.loc.j

unde:

Ivml - impozitul pe venit mediu pe locuitor, incasat pe unitatea administrativ teritoriala in anul anterior anului de calcul

Ivl - impozitul pe venit incasat pe unitatea administrativ teritoriala in anul anterior anului de calcul

Nr. Loc.l - numarul locutorilor din unitatea administrativ teritoriala

Ivmj - impozitul pe venit mediu pe locuitor, incasat pe ansamblul judetului in anul anterior anului de calcul

Iv.j- impozitul pe venit, incasat pe ansamblul judetului in anul anterior anului de calcul, obtinut prin insumarea raportului pe venit incasat pe fiecare unitate administrativ teritoriala a judetului.

b)     Calculele rezultate se transmit pana la data de 31 mai a fiecarui an, Ministerului Administratiei si Internelor

1.3.3. Elaborarea proiectului de buget

Elaborarea proiectului de buget se realizeaza de catre govern, process destul de laborios, in scopul urmaririi eficientei "eficacitatii si economicitatii" resurselor alocate administratiei publice teritoriale .

Cu alte cuvinte, elaborarea proiectului de buget trebuie sa se realizeze o armonizare a alocarii cu utilizarea eficienta a resurselor bugetare.

Eficienta se realizeaza prin obtinerea de rezultate dintr-o activitate economico sociala prin utilizarea unor resurse economice (financiare, materiale umane, etc.).

Deci eficienta (E_f) este un raport dintre rezultatele obtinute (R) si mijloacele consumate (eforturi) (M), conform formulei:

Efectele obtinute pot aparea diferite forme de manifestare care pot fi directe si indirecte si prin aparitii prezente si viitoare.

Eficacitatea este un rezultat favorabil obtinut in cadrul unei activitati cu effect economic scontat. In capul proiectului de buget eficacitatea este reprezentata de raportul favorabil dintre resursele bugetare programate si cele consummate, conform formulei:

unde

E_c- eficacitatea

R_r- rezultatul efectiv realizat

R_p- rezultatul prevazut

In acest caz, valoarea supraunitara a raportului reflecta o situatie favorabila, o performanata economica.

Determinarea eficacitatii prin luarea in considerare a mijloacelor consumate se exprima prin raportul dintre mijloacele efectiv utilizate si cele planificate a se consuma, conform expresiei:

Unde:

M_u= mijloacele efectiv utilizate (consumate)

M_u= mijloacele programate (planificate)

Economicitatea bugetara se manifesta prin actiunea constienta a puterii publice (guvern) prin care se stabilesc obiectivele economice si sociale ale statului pe o anumita perioada de timp (un an) obeiective incluse in proiectul de buget anual.

Determinarea economicitatii se poate efectua prin urmatoarea expresie:

E=

Unde:

E- economicitate

M_u - mijloace efectiv utilizate

M_p - mijloace programate

R_p - rezultatul prevazut

In ceea ce priveste mecanismul elaborarii proiectului de buget trebuie subliniat ca atributiile de prezentare si aprobare a acestuia de catre govern le are Ministerul Finantelor Publice.

Derularea procesului bugetar se realizeaza in concordanta cu principiile bugetare in conformitate lu legea finantelor publice. Astfel, prognoza indicatorilor macroeconomici pentru anul bugetar precum si pentru urmatorii trei ani se va elabora pana la data de 31 martie a anului curent.

Pana la data de 1 mai a anului curent Minsterul Finantelor Publice este obligat sa inainteze guvernului obiectivele politicii fiscale si bugetare pentru anul corespunzator caruia se elaboreaza proiectul de buget, precum si pentru urmatorii trei ani impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite de ordonatorii principali de credite. Guvernul aproba obiectivele financiare si limitele de cheltuieli pana la data de 15 mai a anului curent , iar apoi informeaza comisiile pentru buget, finante si banci ale Parlamentului asupra principalelor orientari ale politicii sala macroeconomice si ale politicii in domeniul finantelor publice.

Pana la data de 1 iunie a fiecarui an, ministrul finantelor publice va transmite fiecarui ordonator de credite o scrisoare-cadru prin care se va mentiona contextual macroeconomic pe baza careia va fi intocmit proiectul de buget, metodologia de elaborare a acestuia precum si limitele de cheltuieli aprobate de guvern pentru entitatea publica respectiva.

Ordonatorii principali de credite au obligatia ca pana la data de 15 iulie a anului respective sa depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget precum si estimarile pentru urmatorii trei ani, insotite de documentatii si findamentari detaliate.

Dupa inscrierea de catre Guvern a proiectului legii bugetare si al bugetului, acesta le supune spre adoptare parlamentului cel mai tarziu pana la data de 15 octombrie a fiecarui an.

1.3.4 Aprobarea si centralizarea bugetelor locale

In termen de 5 zile de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a legii bugetului de stat Ministerul Finantelor Publice transmite directiilor generale ale finantelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat.

Directiile generale a finantelor publice judetene, precum si Comisiile Judetene si Consiliul Geeral al Mincipiului Bucuresti, in conditiile legii, repartizeaza pe unitati administrativ teritoriale in termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si transferurile consolidabile in vederea definitivarii proiectelor bugetelor locale de catre ordonatorii principali de credite.

Pe baza veniturilor proprii si sumelor repartizate ordonatorii principali de credite, in termen de 15 zile de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, definitiveaza proiectul bugetului local, care se publica in presa locala sau se afiseaza la sediul unitatii administrativ-teritoriale.

In 5 zile de la expirarea termenului de depunere a eventualelor contestatii, proiectul bugetului local, insotit de raportul ordonatorului principal de credite di de contestatiile depuse de la ________, este supus aprobarii autoritatilor deliberative de catre ordonatorii principali de credite.

Autoritatile deliberative, in termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, se pronunta aspra contestatiilor si adopta proiectul bugetului local, dupa ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole alienate, dupa caz si pe anexe.

In cazul in care autoritatile deliberative nu aproba proiectele bugetelor locale in termenul prevazut, directiile generale ale finantelor dispun sistarea alimentarii cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si cu transferuri consolidabile, pana la aprobarea acestora de catre autoritatile deliberative in aceasta situatie, din bugetele locale se pot efectua numai plati in limita celorlalte venituri incasate.

Ordonatorii principali de credite au obligatia sa transmita directiilor generale ale finantelor publice bugetele locale aprobate, in termen de 5 zile de la aprobarea acestora.

Directiile generale ale finantelor publice, in termen de 10 zile, intocmesc si transmit Ministerului Finantelor Publice bugetele pe ansamblul fiecarui judet, respective al municipiului Bucuresti, pe commune, orase, municipii, sectoare ale Municipiului Bucuresti si judet pe structura clasificatiei bugetare.