Organizarea auditului in domeniul formarii si utilizarii resurselor publice

Organizarea auditului in domeniul formarii si utilizarii resurselor publice

1. Consideratii principiale

Formarea si utilizarea resurselor publice reprezinta o componenta importanta a activitatii economico – sociale a statului. De aceea, in cele mai multe tari printre care si in Romania, statul prin legea fundamentala -Constitutia-

a creat institutii specializate in verificarea – auditarea, acestui complex proces.

Auditul formarii si utilizarii resurselor publice impune in mod deosebit asigurarea caracterului obiectiv, profesionist si independent al modului de organizare a acestei activitati. Ca urmare, este aproape unanim acceptat, ca realizarea acestei activitati cu respectarea conditiilor de obiectivitate si independenta, nu se poate efectua decat prin organisme special create care sa functioneze in afara puterii executive (Guvernului). Problema a fost rezolvata prin infiintarea unor institutii specializate in auditarea fondurilor publice, intitulate „ Curti de Conturi „ , „Oficii de Audit”, „Institutii Supreme de Audit”, care sa functioneze „pe langa” Parlament (puterea legislativa).Daca Guvernul este gestionarul tuturor fondurilor publice, apare logic si necesar ca sa existe un organism din afara acestuia care sa auditeze si sa informeze contribuabilii in legatura cu modul cum se colecteaza veniturile publice provenite din impozitele, taxele si contributiile pe care acestia le platesc, precum si, mai ales, in legatura cu legalitatea si performanta cu care aceste fonduri se distribuie in societate si se cheltuiesc.

Auditul organizat „pe langa Parlament” din afara Guvernului, apare ca un „audit extern” asupra sectorului public, a institutiilor si entitatilor economice apartinand statului, iar auditul exercitat in cadrul institutiilor guvernamentale este privit ca „audit intern” sau „control intern” indiferent daca el este exercitat de catre Ministerul Finantelor, institutiile guvernamentale sau alte structuri guvernamentale de control create in acest scop.

Necesitatea exercitarii auditului extern asupra fondurilor publice consta in principal in urmatoarele:

- intr-un stat democratic care respecta drepturile fundamentale ale cetatenilor sai, acestia, in calitatea lor de platitori de impozite si taxe au dreptul sa

cunoasca din surse obiective, profesioniste si independente cum se respecta legile, regulile si criteriile de performanta in ce priveste formarea si utilizarea fondurilor provenite din impozitele, taxele si contributiile platite;

- auditul intern, oricat de performant ar fi, in organizare si exercitare, nu poate avea obiectivitatea si independenta celui extern pentru a furniza informatii contribuabililor. Fiind o structura guvernamentala poate oricand sa fie cel putin suspectat de subiectivism in evaluarea si prezentarea informatiilor referitoare la activitatea economico – financiara a Guvernului.

- daca institutiile guvernamentale (ministere, agentii, unitati administrativ – teritoriale) ar comanda auditul extern asupra fondurilor publice la auditori externi platiti de catre acestea, se poate pune din nou problema unui anumit subiectivism in prezentarea eventualelor probleme in gestionarea fondurilor publice. Existand o institutie a statului care are obligatia legala de a audita periodic toate entitatile publice, indiferent daca a fost sau nu vreo comanda in acest sens din partea celor auditati, independenta auditului fondurilor publice se poate asigura cu mai multa certitudine. Nu se pune atat problema obiectivitatii unor auditori externi platiti direct de catre institutiile publice auditate cat mai ales aceea a existentei vrand – nevrand a suspiciunii ca informatiile prezentate nu au fost culese si prezentate in mod independent si obiectiv.

Auditul extern asupra formarii si utilizarii resurselor publice are un caracter independent. Aceasta caracteristica poate si trebuie sa fie asigurata prin modalitatile de organizare a institutiilor care au ca scop efectuarea auditului extern asupra fondurilor publice.

In principiu independenta unor asemenea institutii este asigurata prin legea fundamentala – Constitutia – precum si prin legi si reguli care stabilesc sistemul de organizare si functionare a lor. Independenta institutiilor de audit asupra fondurilor publice se asigura de regula prin respectarea de catre stat a urmatoarelor reguli:

- institutia de audit sa fie considerata ca una dintre institutiile fundamentale ale statului,

- sa fie organizata si sa functioneze ca o entitate din afara Guvernului, de regula „pe langa” Parlament. Sintagma „pe langa” este menita sa asigure independenta functionala si fata de Parlament nu numai de puterea executiva. Fata de Parlament, in ansamblul sau, este subordonata, si nu anumitor parlamentari sau structuri ale acestuia. Poate fi numita aceasta o „independenta relativa”.

- sa nu depinda din punct de vedere financiar de nici o structura a Guvernului,

- personalul de executie si de conducere sa fie inamovibil si neimplicat politic,

- sa fie asigurate, din punct de vedere legislativ posibilitati de valorificare eficienta si eficace a constatarilor auditului,

- nivelul de salarizare sa asigure cointeresarea si stimularea personalului in cresterea continua a calitatii activitatii,

- procedurile de planificare a entitatilor auditate sa aiba la baza, criterii obiective ,

- sa nu existe constrangeri in exercitarea activitatii de audit de nici un fel:economic, politic, profesional, material si financiar.

2. Aspecte privind organizarea auditului financiar extern asupra

fondurilor publice in Romania

In Romania auditul extern asupra formarii si utilizarii resurselor publice se asigura de catre Curtea de Conturi a Romaniei.

Ea functioneaza pe langa Parlament si este prevazuta in Constitutie ca fiind una dintre institutiile fundamentale ale statului. Potrivit Constitutiei si legii organice privind organizarea si functionare ei, Curtea de Conturi este institutia suprema de control financiar ulterior extern asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Prin atributiile de control Curtea de Conturi urmareste respectarea in gestionarea mijloacelor materiale si banesti si, de asemenea, analizeaza calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al economicitatii, eficientei si eficacitatii.

In exercitarea atributiilor de control si audit financiar Curtea de Conturi urmareste ca si obiective:

a. formarea si utilizarea resurselor bugetare de stat, ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor unitatilor administrativ – teritoriale, precum si miscarea fondurilor intre aceste bugete;

b. constituirea, utilizarea si gestionarea fondurilor speciale si a fondurilor de tezaur;

c. formarea si gestionarea datoriei publice si situatia garantiilor guvernamentale pentru credite interne si externe;

d. utilizarea alocatiilor bugetare pentru investitii, a subventiilor si transferurilor si a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unitatilor administrativ – teritoriale;

e. constituirea, administrarea si utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile administrative autonome si de catre institutiile publice infiintate prin lege, precum si de organismele autonome de asigurari sociale ale statului;

f. situatia, evolutia si modul de administrare a patrimoniului public si privat al statului si unitatilor administrativ – teritoriale de catre institutiile publice, regiile autonome, companiile si societatile nationale, precum si concesionarea sau inchirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publica;

g. constituirea, utilizarea si gestionarea resurselor financiare privind protectia mediului, imbunatatirea calitatii conditiilor de viata si de munca;

h. utilizarea fondurilor puse la dispozitia Romaniei de catre Uniunea Europeana prin Programul SAPARD si a cofinantarii aferente;

i. utilizarea fondurilor provenite din asistenta financiara acordata Romaniei de Uniunea Europeana si din alte surse de finantare internationala;

Curtea de Conturi exercita controlul cu privire la respectarea de catre autoritatile cu atributii in domeniul privatizarii a metodelor si procedurilor de privatizare prevazute de lege, precum si asupra modului in care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare. Curtea de Conturi exercita controlul respectarii dispozitiilor legale privind modul de administrare si intrebuintare a resurselor financiare rezultate din actiunile de privatizare. Ea poate exercita aceste controale indiferent de momentul in care s-a desfasurat procesul de privatizare, prin vanzarea actiunilor detinute de stat la societatile comerciale, pana la clarificarea tuturor aspectelor.

Unitatile care intra, potrivit legii sub incidenta activitatii de control si audit a Curtii de Conturi sunt:

a. statul si unitatile administrativ – teritoriale, in calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice, autonome sau neautonome;

b. Banca Nationala a Romaniei;

c. regiile autonome;

d. societatile comerciale la care statul, unitatile administrativ – teritoriale, institutiile publice sau regiile autonome detin, singure sau impreuna, integral sau mai mult de jumatate din capitalul social;

e. organismele autonome de asigurari sociale sau de alta natura, care gestioneaza bunuri, valori sau fonduri, intr-un regim legal obligatoriu, in conditiile in care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru.

Curtea de Conturi poate hotari efectuarea de controale si la alte persoane juridice care:

- beneficiaza de garantii guvernamentale pentru credite, de subventii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unitatilor administrativ – teritoriale, sau a institutiilor publice;

- administreaza, in baza unui contract de concesiune sau inchiriere, bunuri apartinand domeniului public sau privat al statului sau al unitatilor administrativ – teritoriale;

- nu-si indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile administrativ – teritoriale sau institutiile publice, verificarile efectuandu-se impreuna cu reprezentantii institutiilor competente in domeniul supus controlului;

- sunt societati de investitii financiare, asociatii si fundatii care utilizeaza fonduri publice, verificarile urmand a se efectua in legatura cu legalitatea utilizarii acestor fonduri;

- controlul executie bugetelor Camerei Deputatilor, Senatului, Administratiei Prezidentiale, Guvernului, Curtii Supreme de Justitie, Curtii Constitutionale, Consiliului Legislativ si Avocatului Poporului se exercita exclusiv de Curtea de Conturi;

- controlul bugetului Curtii de Conturi se exercita de catre o comisie instituita in acest scop de cele doua Camere ale Parlamentului.

In legatura cu obiectivele de control si audit Curtea de Conturi verifica daca sunt indeplinite urmatoarele cerinte in ce priveste gestionarea banilor publici:

a. conturile supuse controlului sau sunt exacte si conforme cu realitatea si daca inventarierea patrimoniului public a fost facuta la termenele si in conditiile stabilite de lege;

b. veniturile statului, unitatilor administrativ – teritoriale, asigurarilor sociale de stat si ale institutiilor publice finantate integral sau partial din mijloacele extrabugetare au fost legal stabilite si incasate la termenele prevazute de lege;

c. cheltuielile au fost angajate, lichidate, ordonantate, platite si inregistrate conform reglementarilor legale si in concordanta cu prevederile legii bugetare;

d. modificarile aduse prevederilor initiale ale bugetelor sunt autorizate si daca s-au facut in conditiile legii;

e. subventiile si alocatiile pentru investitii s-au acordat de la buget sau din fonduri speciale, in conditiile legii, si s-au utilizat conform destinatiilor stabilite;

f. contractarea si utilizarea imprumuturilor de stat, rambursarea ratelor scadente ale acestora si plata dobanzilor aferente s-au facut in conditiile legii;

g. creantele si obligatiile statului si ale unitatilor administrativ – teritoriale sunt indreptatite sau garantate, iar activele sunt protejate potrivit legii;

h. Curtea analizeaza legalitatea concesionarii sau inchirierii de bunuri proprietate publica;

i. exactitatea si realitatea bilanturilor contabile si a conturilor de profit si pierderi;

j. indeplinirea obligatiilor financiare catre buget sau catre alte fonduri stabilite prin lege;

k. utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinatiei stabilite;

l. calitatea gestiunii economico – financiare, daca prin aceasta se afecteaza drepturile statului, unitatilor administrativ – teritoriale sau institutiilor publice ori se creaza obligatii in sarcina acestora;

m. economicitatea, eficacitatea si eficienta achizitiilor publice.

Conducerea Curtii de Conturi este asigurata de catre:

- Plenul Curtii de Conturi format din 18 consilieri de conturi numiti de catre Parlament care sunt considerati membrii Curtii de Conturi;

- Comitetul de conducere format din presedinte, vicepresedinte, presedinte de sectie si trei consilieri de conturi alesi de Plen;

- presedintele si vicepresedintele care sunt numiti de catre Parlament dintre cei 18 consilieri de conturi;

- presedintii de sectii care de asemenea sunt numiti de catre Parlament si sunt consilieri de conturi.             

Curtea de Conturi are sediul central in capitala tarii si are organizate in fiecare judet Camere de Conturi.

La nivel central Curtea este structurata pe divizii conduse de catre un consilier de conturi. Diviziile se organizeaza pe domenii de activitate (ordine publica, buget de stat, buget asigurari sociale, sanatate, regii autonome, invatamant, etc..) si au in componenta directii de specialitate conduse de catre un director.

Din cadrul Diviziilor si ale directiilor fac parte controlorii financiari . Incepand din anul 2005 pe langa Curtea de Conturi la nivel central isi desfasoara activitatea Autoritatea de Audit pentru fondurile acordate Romaniei de Uniunea Europeana prin programele ISPA si SAPARD cat si pentru fondurile ce vor fi acordate in perioada postaderare. Ea este condusa de catre un presedinte si un vicepresedinte – consilieri de conturi – si are in componenta auditori financiari.

Din cadrul Curtii de Conturi, la nivel central, face parte secretariatul general condus de catre secretarul general.

La nivel teritorial in cadrul fiecarui judet exista Camere de Conturi care au in componenta controlori financiari condusi de catre un director.