Generalitati privind codurile de etica ale politiei in spatiul administrativ european

Generalitati privind codurile de etica ale politiei in spatiul administrativ european

1.1. Codurile de etica ale politiei

Este neindoielnic faptul ca o buna parte dintre ceea ce se scrie despre politie si activitatea acesteia se refera la modalitatile sale de actiune si de interventie in diferite situatii cotidiene. Exista nu numai tentatia, ci si dorinta de a cenzura institutia, in intregul ei, prin examinarea atitudinii si comportamentului punctual al unui angajat sau a unei echipe de politisti. Si, mai intotdeauna, se manifesta tendinta de a nu analiza, exceptand continutul moralizator, o problema prin a decela si stabili cum ar trebui sa actioneze politistii, utilizand valorile si normele care guverneaza munca acestei institutii importante a statului de drept.

Majoritatea tarilor europene au inceput, de mai multe decenii - cele din occidentul continentului - sau mai recent - cele din centrul si estul continentului - sa reorganizeze sistemele politienesti in scopul de a promova si consolida valorile democratice consacrate de constitutii si legile interne, precum si de tratatele si conventiile internationale sau de documentele elaborate inlauntrul unor organizatii internationale . Concomitent, a crescut preocuparea acestor state de a dezvolta o cooperare mai stransa, pentru asigurarea unor principii de organizare si functionare asemanatoare in materie de politie. Doua sunt ratiunile acestor preocupari: a) nevoia de satisfacere a asteptarilor europenilor care nazuiesc spre aplicarea unui tratament uniform, echitabil si previzibil din partea politiei si b) consolidarea capacitatilor de cooperare operativa in lupta impotriva criminalitatii internationale, transnationale .

Raspunzand primului deziderat, spre exemplu, Consiliul Europei a adoptat, la 19 septembrie 2001, la cea de a 765-a reuniune a delegatilor ministrilor Recomandarea Rec. (2001) 10 a Consiliului Ministrilor Statelor Membre privind Codul european de etica al politiei, raportandu-se la Codul de conduita al Natiunilor Unite pentru responsabilii cu aplicarea legii si propria sa Declaratie cu privire la politie, adoptata anterior. Preambulul Recomandarii expune o serie de aspecte care s-au constituit in motivarea necesitatii de a transmite un semnal coerent catre statele membre si un imbold pentru transpunerea in politicile si reglementarile interne a principiilor enuntate. In acest sens, luand in considerare ca printre scopurile Consiliului se numara realizarea unei uniuni mai stranse intre membri sai si favorizarea consolidarii statului de drept, in cadrul caruia politia are un rol esential, ca politia trebuie sa duca o lupta eficace impotriva criminalitatii interne si internationale, ca serviciile de politie europene asigura un numar de servicii in cadrul societatii si ca ele actioneaza impreuna cu populatia, iar atitudinea fata de aceasta si credibilitatea ei este legata de respectul demnitatii umane si a drepturilor si libertatilor fundamentale ale persoanei, ca exista o diversitate a structurilor de politie si a mijloacelor de actiune ale acestora. Consiliul a recomandat Statelor Membre de a se inspira, in legislatia proprie si in practicile interne ale acestora si in codurile de conduita in materie de politie, din principiile enuntate in "Codul european de etica al politiei", care se constituie in orientari europene comune, in vederea aplicarii lor progresive si a asigurarii respectarii, cat mai ample, de catre membri organizatiilor politienesti in activitatea lor.

Nu credem ca, astazi, mai poate fi pusa la indoiala necesitatea adoptarii si aplicarii unui cod deontologic pentru politie. Cetatenii si clasa politica a tarilor avansate au orientat statele in maniera de a garanta o libertate maxima si o protectie pe masura in ceea ce priveste legalitatea si ordinea interna. In aceasta ecuatie, politia si justitia detin locuri esentiale. In tarile democratice, guvernate de principiul legalitatii, politia indeplineste functii traditionale de prevenire, de lupta impotriva criminalitatii si de descoperire a criminalitatii si a autorilor infractiunilor, de ocrotire a linistii publice si a securitatii individuale, de respectare a legii, de protejare a drepturilor individuale ale individului . Mai mult, in aceste tari, politia asigura diverse servicii sociale care sprijina celelalte activitati: politice, economice, culturale, stiintifice s.a. Pentru a satisface aceste solicitari si a duce la bun sfarsit aceste misiuni, politia beneficiaza de o larga marja de initiativa. In statele democratice, publicul accepta, in general, si de multe ori chiar aproba exercitarea atributiilor legale de catre politie, atata timp cat percepe ca aceasta isi indeplineste misiunile intr-un mod etic acceptabil, are obiective clare si benefice pentru societate. In schimb, atunci cand aceste conditii sunt indeplinite, si politia este indreptatita sa astepte ca populatia sa-i acorde increderea .

Cu toate ca adoptarea codului deontologic nu reprezinta decat prima etapa a procesului care urmareste aplicarea unor norme comune in activitatea politiei, indeosebi a normelor care privesc atitudinea si comportamentul in serviciu al personalului politiei, se considera ca, in absenta acestuia, procesul de disciplinare si unificare atitudinala si comportamentala are putine sanse de reusita. Un cod de deontologie politieneasca proiecteaza bazele normelor de etica, usureaza identificarea problemelor etice si permite analiza mai aprofundata, intelegerea si solutionarea cu mai multa usurinta a acestora. El incita, chiar, la punerea unor intrebari si raspunsuri privitoare la valorile pe care trebuie sa le respecte politia, in privinta organizarii si aplicarii unitare, continue si adecvate a acestora.

Notiuni fundamentale pentru politie, cum ar fi cele de loialitate, subordonare ierarhica, impartialitate, discretie, profesionalism, integritate s.a., trebuie sa beneficieze de o abordare comuna din punct de vedere al terminologiei si al intelegerii semnificatiei teoretice si practice, iar acest lucru poate fi realizat, in primul rand, prin codul de etica.

Pe de alta parte, codul ajuta la formularea normelor individuale si colective de comportament si la respectarea acestora, bazate pe sentimentul mandriei ca apartin culturii unei structuri de politie. Acest aspect prezinta importanta particulara pentru tinerii angajati ai politiei, care sunt obligati sa cunoasca sa-si insuseasca si sa respecte, inca de la inceput, valorile fundamentale care definesc profesia lor si ii conduce in activitatea desfasurata. Formarea tinerilor este usurata de existenta acestor norme si valori structurate logic in cadrul deontologiei. Utilitatea codului deontologic este apoi verificata si demonstrata de-a lungul carierelor cadrelor de politie, acesta ramanand adevarata "biblie" a fiecarui politist, pana la iesirea din randurile politistilor. Originea si autoritatea normelor trebuie explicate si aparate, atat in perioada de formare a politistilor, cat si in cea de pregatire continua, care se prelungeste de-a lungul intregii cariere a acestora.

Am mentionat, deja, ca politia, in activitatile sale cotidiene, este considerabil sprijinita de catre populatie, prin aprobarea actiunilor si colaborarea in varii situatii. Este vital pentru populatie ca politia sa asigure serviciile pentru care este investita cu o autoritate considerabila si cu putere de initiativa, sens in care detine monopolul coercitiei legitime. In context, populatia are nevoie si de garantii, pe langa existenta unor legi de organizare si functionare. Una dintre acestea, chiar cu impact psihologic puternic, este tocmai un cod de etica care beneficiaza de o larga publicitate si care pune in evidenta valorile, principiile, normele si finalitatea acestora. Codul, bine structurat si explicat, contribuie la consolidarea increderii populatiei, la imbunatatirea relatiilor si a cooperarii cu politia. Aceleasi norme, care trebuie sa delimiteze gama de activitati si campul de actiune al politiei contribuie si la protejarea acesteia de intrebari nejustificate, inutile, insistente si, mai ales, limitarea riscurilor de incalcare in serviciul politienesc.

Este neindoielnic faptul ca un cod deontologic se constituie intr-un valoros instrument regulator la nivel organizational. Aceasta este una dintre caracteristicile remarcabile ale Codului european de etica al politiei, intrucat recomanda cea mai actuala si mai buna practica pentru toate categoriile de forta de securitate interna. El constituie o versiune specifica a principiilor si normelor de conduita cotidiene, inspirate de bunul simt.

Cuvantul "etic" poate avea mai multe semnificatii, cea mai acceptabila fiind cea formulata in antichitate de Aristotel. Acesta afirma ca etica reprezinta disciplina critica care are drept obiect conduita si convingerile etice cotidiene. Nu acesta este si sensul dorit de autorii Codului european de etica al politiei.

Societatile moderne si politiile acestora sunt organizate conform unui dublu principiu de diviziune a muncii si al cooperarii. Oamenii sunt ocupati cu un numar tot mai mare de activitati specializate. De aceea, daca viata lor cotidiana se bazeaza pe reguli comune de conduita, ei mai au nevoie de cunostinte si de orientari specifice pentru exercitarea meseriei si a atributiilor specifice acesteia. Munca lor concreta implica forme particulare de atitudini si comportament uman, care dezvaluie dilemele etice cu care sunt confruntati in mod constant, pe care ei trebuie sa le solutioneze, data fiind profesia lor concreta. Este cazul, mai ales, al celor care lucreaza in servicii publice, carora populatia le incredinteaza o buna parte din bunastarea ei. In acest context, cuvantul etic face trimitere la acel ansamblu de principii, valori si exigente care stau la baza reglementarii si exercitarii unei profesii. Remarcam, deci, faptul ca etica, privita dinacest sens, reprezinta tentativa de adaptare a eticii cotidiene la nevoile unei structuri publice. Acesta este, in cele din urma, si sensul in care este utilizat termenul de etica in Codul european de etica al politiei.

Obiectivul esential al politiei - cu respectarea principiului statului de drept - este acela de a acoperi doua sarcini fundamental distincte si totusi unite intre ele: aceea de a veghea la aplicarea legilor fundamentale ale statului, in scopul de a se asigura o stare generala de liniste publica si pace sociala, respectiv, sarcina comuna de a se limita strict la puterile care ii sunt conferite, abtinandu-se de la orice act arbitrar si respectand integral libertatile si drepturile individuale ale cetatenilor.

Respectarea principiilor statului de drept nu presupune numai preocuparea pentru ceea ce s-a facut anterior ci mai ales maniera in care se continua a se actiona in prezent si in viitor. De aceea, este important ca, in exercitarea atributiilor cu care este investita, politia trebuie sa respecte dreptul subiectiv, incluzand drepturile si libertatile individuale ale omului, si sa se evite modalitatile arbitrare sau ilegale de actiune. Acest lucru este fundamental pentru statul de drept, deci pentru semnificatia si obiectivul misiunilor politiei in democratie.

Statul de drept presupune, mai inainte de orice, ca tocmai cei care elaboreaza, interpreteaza si aplica legea sa se supuna continutului si sensului acesteia. In alti termeni, politia sa depinda, sa se raporteze si sa respecte legile pe care le aplica. Prin aceasta se deosebeste sau se recunoaste o politie adaptata rigorilor unui stat cu adevarat democratic: ea se supune aceleasi legi pe care s-a angajat sa o apere. Rolul politiei in apararea si ocrotirea preeminentei dreptului este atat de important incat, adeseori, se poate aprecia stadiul unei democratii prin analizarea comportamentului politiei.

De aceea, Codul european de etica al politiei are drept scop furnizarea ansamblului de principii si linii directoare pentru obiectivele, atributiile si controlul politiei in statul de drept, el fiind influentat, in intregul sau, de Conventia Europeana a Drepturilor Omului. Codul a cautat sa formuleze recomandari specifice si sa defineasca necesitatile politiei si masurile indicate care sa-i permita sa-si indeplineasca misiunea delicata de prevenire si combatere a criminalitatii, de asigurare si pastrare a legalitatii si ordinii intr-o societate civila si democratica.

Cu toate ca Recomandarea Consiliului Europei se adreseaza guvernelor, prin redactarea si aplicatiile oferite, ea este deosebit de utila si pentru cei care sunt implicati direct in elaborarea unor coduri de etica, care sa asigure formarea initiala si continua a politistilor, cei care sunt angajati in aplicarea si respectarea acestor norme si, nu in ultimul rand, pentru populatia care are posibilitatea de a cunoaste si a aprecia cotidian conduita politistilor.

1.2. Istoricul elaborarii si adoptarii Codului european

de etica al politiei

Consiliul Europei a fost preocupat de timpuriu de problematica legata de locul, rolul, sarcinile si misiunile politiei in spatiul administrativ european. Ratiunea preocuparilor deriva din rolul extrem de important pe care il are politia in ceea ce priveste protejarea valorilor fundamentale ale Consiliului [5]. De aceea, Consiliul a devenit un forum de dezvoltare si decizii privind rolul politiei intr-o societate democratica.

Inca de la infiintarea lor, Curtea Europeana a Drepturilor Omului si Comitetul European pentru Prevenirea Torturii, au elaborat o jurisprudenta considerabila, respectiv principii directoare importante pentru conduita politiei. De asemenea, Carta sociala europeana si jurisprudenta acesteia cuprind principii referitoare la drepturile sociale si economice ale personalului de politie. La randul sau, Comisia Europeana impotriva rasismului si intolerantei a elabora, in domeniul de competenta, principii care se adreseaza politiei. Si mai mult, Comisia de la Venetia a adoptat texte care vizeaza aspectele constitutionale ale organizarii si functionarii politiei. In fine, Grupul de state impotriva coruptiei (GRECO) si-a propus ca obiectiv evaluarea sistemelor administratiei publice, inclusiv politia, sub aspectul coruptiei institutionalizate.

Politia trebuie sa raspunda, deopotriva, si asteptarilor autoritatilor regionale si locale, in probleme de securitate urbana. In acest sens, politia si relatiile interetnice a devenit un domeniu preocupant pentru Consiliul Europei. Consiliul a derulat activitati menite sa sensibilizeze politia in ceea ce priveste aspectele referitoare la drepturile omului, in contextul profesionalizarii activitatii sale. Aceste activitati au permis politistilor practicieni si specialistilor in drepturile omului, reprezentantilor statelor si ai organizatiilor non-guvernamentale sa aprofundeze impreuna problematica respectarii drepturilor omului in practica politieneasca .

Declaratia privind politia, adoptata in anul 1979 de catre Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei, reprezinta prima tentativa de conturare si fixare a unor norme etice si deontologice pentru politie. Ea a fost si va ramane, pentru majoritatea statelor continentului nostru, o importanta si bogata sursa de inspiratie in cautarea celor mai bune raspunsuri la optiunile politice privind organizarea si functionarea politiei .

Traditionala activitate normativa interguvernamentala a Consiliului Europei, plasata sub autoritatea principala a Comitetului de Ministri, s-a axat pe analiza institutiei politiei in cadrul politicilor in materia justitiei penale, dreptului penal si criminologiei , precum si in materia dreptului public . In acest sens, au fost elaborate instrumente juridice - conventii si recomandari - care intereseaza misiunile politiei.

Incepand cu anul 1989, pe fondul miscarilor din Europa centrala si orientala, Consiliul si-a intensificat preocuparile privind politia, alarmat de semnalele de incalcare a drepturilor omului pe timpul actiunilor acesteia in tarile care au apartinut blocului comunist. In cadrul programelor destinate sa sustina reformele din justitie si afacerile interne, precum si pe cele din administratia publica, incluzand si politia, au fost incluse un mare numar de seminarii, mese rotunde, sesiuni de comunicari si informare, care au abordat teme axate pe rolul politiei intr-o societate democratica, etica politiei, politia si statul de drept s.a.

In contextul acestor preocupari pentru reformarea sistemelor politienesti, Comitetul de Ministri al Consiliului Europei a infiintat Comitetul de experti privind etica politiei si probleme legate de sarcinile politiei (PC - CO) plasat sub conducerea Comitetului European pentru probleme Criminale (CDPC). Mandatul Comitetului PC - CD a fost adoptat de CDPC in anul 1998 in cea de a 47-a sesiune plenara si a fost confirmat de Comitetul de Ministri in cea de a 64-a reuniune a Delegatiilor, in septembrie 1998.

Mandatul PC - CO a tinut cont de faptul ca politia joaca un rol important in sistemul de justitie penala, ca exista putine instrumente internationale aplicabile politiei, ca multe dintre state isi reorganizeaza politia, iar deontologia politieneasca a devenit un aspect important al statului de drept. Mandatul a constat in realizarea unui studiu privind deontologia politiei, in sens larg, cu precadere tinand cont de urmatoarele chestiuni:

• rolul politiei intr-o societate democratica si locul acesteia in sistemul juridic al statului de drept;
• misiunile politiei intr-un stat de drept: prevenirea infractiunilor, descoperirea infractiunilor, asigurarea si mentinerea ordinii publice, contributii la servicii sociale s.a.;
• controlul politiei intr-o societate democratica.

Comitetul de experti a fost insarcinat sa se aplece mai ales asupra aspectelor deontologice de importanta, intalnite frecvent in activitatea politiei, cum ar fi retinerea si arestarea, interogarea suspectilor, derularea investigatiilor, masurile procedurale, utilizarea fortei, limitele libertatii de actiune ale politiei. De asemenea, trebuiau lamurite aspectele deontologice privind managementul politienesc, gestiunea resurselor politiei, care urmau sa fie incluse in programele de formare a personalului. Nu in ultimul rand, Comitetul a fost mandatat sa evidentieze diferentele existente intre codurile etice, codurile de conduita profesionala si codurile de disciplina.

Comitetul de experti a trebuit sa lucreze in spiritul Comitetului European a Drepturilor Omului, a Conventiei Europene pentru prevenirea torturii si pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, a Rezolutiei nr. 690 (1979) a Adunarii Parlamentare referitoare la Declaratia privind politia, precum si a altor activitati pertinente ale Consiliului Europei. O serie de organizatii - Comisia Europeana OICP - Interpol, Asociatia Scolilor Europene de Politie si centrul International de Cercetari si Studii Sociologice, Penale si Penitenciare au avut statut de observatori. In faza finala a lucrarilor au fost consultate Asociatia pentru Prevenirea Torturii (ATP), Consiliul European al Sindicatelor de Politie (CESP), Asociatia Europeana a Femeilor din Politie (ENP), Federatia Internationala a Personalului din Serviciile Publice (EURO FEDOP), Asociatia Internationala de Politia (AIP) si Uniunea Internationala a Sindicatelor din Politie (UISP).

In activitatea sa , Comitetul s-a axat pe o serie de instrumente juridice (conventii si recomandari ale Consiliului Europei si ale altor organizatii internationale) cat si pe principiile stabilite de Curtea Europeana a Drepturilor Omului si alte organe ale Consiliului Europei. Comitetul a organizat audieri cu reprezentantii Comitetului European pentru prevenirea torturii si pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante si Comitetul European al Drepturilor Omului. El a fost permanent informat despre proiectele si activitatile avand legatura cu politia desfasurate in cadrul diverselor directii generale ale Consiliului Europei. Programele si proiectele Comitetului au fost aprobate in timpul celui de al 12-lea Colocviu de criminologie organizat de Consiliul Europei , in noiembrie 1999, si in cadrul Conferintei la nivel inalt, care a reunit ministrii europeni de interne, in iunie 2000.

Textul final al proiectului de Recomandare "Codul european de etica al politiei" si expunerea motivelor care l-au insotit au fost prezentate Comitetului de Ministri, pentru aprobare in cadrul celei de a 50-a sesiune plenara, in iunie 2001. Comitetul de Ministri a adoptat recomandarea si a autorizat publicarea expunerii de motive aferente acesteia, sub titulatura de "Codul European de Etica al Politiei", Recomandarea Rec. (2001) 10 adoptata de Comitetul de Ministri la 19 septembrie 2001.