Evolutia teoriilor privind functia publicǎ

Evolutia teoriilor privind functia publicǎ

Traditional, termenul de functie publicǎ s-a impus ca o notiune fundamentalǎ a dreptului public, in principal a dreptului administrativ, ea fiind strans legatǎ de notiunea de activitate, autoritate, organ etc.

C.G.Dissescu, la sfarsitul secolului XIX, in volumul 3 al cursului de drept public, consacrat dreptului administrativ, rezervǎ o "lectiune" specialǎ materiei functionarilor publici. In limbajul arhaic presǎrat cu metafore autorul isi motiveazǎ astfel importanta institutiei abordate: "Precum omul pentru ca sǎ respire are trebuinta de un organ special, de plamani, tot astfel si in stat ne trebuie un organ determinat care sǎ exercite puterea legiuitoare, un altul puterea executivǎ si altul puterea judecǎtoreascǎ" .

Impǎrtǎsind conceptia fiziologicǎ a sfarsitului de secol, al cǎrei promoter a fost Bluntschll, profesorul defineste "functiunea in organizatiunea socialǎ ca si in fisiologie activitatea organului. Organele sunt functionarii si activitatea lor sunt functiunile pe care le indeplinesc".

Autorul fundamenteazǎ mai multe sensuri ale conceptului de functionar public:

a) un sens larg: "orice serviciu cerut de stat s-au facut functiune publica". Rezultǎ cǎ orice persoanǎ care realizeazǎ o activitate prin intermediul cǎreia se satisface o anumitǎ nevoie socialǎ, o trebuinta, este functionar.

b) un sens restrans in care se regǎsesc mai multe acceptiuni:

- o persoanǎ investitǎ cu "portiune"din suveranitate (ministrul, parlamentul etc.);

- persoanele care detin o parte din suveranitate, din puterea publicǎ, dar in acelasi timp, se aflǎ sub dependenta directǎ a puterii executive. Astfel, ministrul si perfectul sunt functionari publici pentru cǎ primul se aflǎ dependent de capul statului, iar cel de-al doilea de ministru, dar judecǎtorul nu mai este functionar public, nefiind subordonat executivului.

- o ultimǎ acceptiune reiese din definitia functionarului public conform cǎreia: "functionarul public este acela care detine sau fǎrǎ a detine o parte din suveranitate, contribuie la mersul lucrului public, fiind retribuit si prestand si jurǎmantul. De altfel, conchide autorul, aceasta este acceptiunea sub care se regǎseste, in limbajul curent, termenul de functionar public"[2].

Desi conceptia ilustratului dascǎl este limitatǎ de nivelul la care se gǎsea gandirea juridicǎ romaneascǎ si europeanǎ la sfarsitul secolului XIX, considerǎm cǎ ea cuprinde cateva din liniile de fortǎ ale teoriei functiei publice, ce urmeazǎ a fi dezvoltatǎ ulterior de scoala interbelicǎ.

Astfel doctrina interbelicǎ si-a fundamentat conceptia in materia functiei publice pornind de la incapacitatea normelor de drept comun de a acoperi toate situatiile din dreptul public; de aici, teza existentei unor norme speciale si a unui regim juridic derogatoriu. In baza acesteia se sustine ideea cǎ "functia de stat este o institutie a dreptului administrativ, prin care se realizeazǎ puterea de stat" .

A fost analizat astfel teoria functiei publice, alternand cu natura functiei, impreunǎ cu cea a functionarului si in corelatie cu teoria serviciului public.

Profesorul C.Rarincescu afirmǎ cǎ activitatea de administrare reprezintǎ o "functie administrativa" care se realizeazǎ atat prin emiterea de acte juridice (ordine, dispozitie, autorizatii etc.) cat si prin sǎvarsirea de acte materiale, adicǎ prestǎri de servicii si efectuǎri de lucrǎri .

Teoria functiei publice a fost analizatǎ in corelatie cu teoria serviciului public. Intre conceptele de serviciu public si functie publicǎ, unii autori, printre care si profesorul Paul Negulescu, vedeau o relatie de la intreg la parte, cu specificarea cǎ numai functionarii care apartin unui serviciu public exploatat in regie au calitatea de functionari publici, cei care apartin unui serviciu public concesionat nu au aceastǎ calitate.

Functia publica este conceputǎ de profesor ca fiind "o grupare de atributiuni, de sarcini si competente in scop de a da satisfactiune unor anumite interese generale" .

In valorosul sǎu tratat, savantul roman stabileste functiile publice in raport cu scopul lor preponderent. Astfel, unele au menirea sǎ "prepare facerea" actelor juridice, altele "sǎ facǎ" acte juridice iar ultima categorie "sǎ execute deciziile administrative sau judecǎtoresti".

Profesorul Negulescu exprimǎ idei extrem de valoroase si care isi pǎstreazǎ actualitatea. El identificǎ un numǎr de sapte trǎsǎturi ale functiei publice, si anume: permanenta; sunt titulare de puteri si atributii conferite de legiuitor; sunt opera legiuitorului; continuitatea; scopul functiei publice il reprezintǎ satisfacerea intereselor particulare; fascícule de atributii conferite de legiuitor; specializarea.

Un alt mare reprezentant al scolii interbelice este Anibal Teodorescu, in conceptia cǎruia functionarul public reprezintǎ "persoana care, in schimbul unei remuneratiuni, indeplineste sau colaboreazǎ in mod permanent la indeplinirea unui serviciu public depinzand de autoritatea administrativǎ a statului, judetelor sau comunelor"[6].

Constatǎm cǎ spre deosebire de Negulescu, Anibal Teodorescu recunoaste calitatea de functionar public numai persoanelor care ocupǎ permanent o functie publicǎ. Autorul respinge totodatǎ distinctia, specificǎ majoritǎtii autorilor acelor perioade, intre functionarii de autoritate si cei de gestiune. Desi recunoaste cǎ unii dintre functionari emit, in executarea legii, acte producǎtoare de efecte, altii emit acte al cǎror efect il reprezintǎ numai functionarea serviciului si pregǎtirea celor dintai, existand si o ultimǎ categorie care nu emite niciodatǎ acte, ci realizeazǎ simple fapte, autorul conchide cǎ acest lucru un determinǎ cu necesitate impǎrtirea functionarilor in douǎ categorii distincte. Cu atat mai mult cu cat acelasi functionar poate adopta acte care se circumscriu ambelor categorii si poate indeplini, in acelasi timp, si fapte materiale .

In ceea ce priveste natura juridicǎ a functiei publice, dupǎ ce combate teoria civilistǎ a contractului de mandat, sau pe cea a contractului de drept public (promovatǎ de Dareste si Laferrière) autorul conchide, cu valoare de principiu, cǎ "situatiunile de drept public nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricat de puternice ar fi aparentele. La baza functiei publice stǎ actul de numire, prin intermediul cǎruia statul conferǎ persoanei numite o situatie legalǎ. Iar raportul juridic care se naste este un raport de drept obiectiv, legal, si un unul contractual. Concluzia care se impune este cǎ si litigiile ce se vor naste din executarea prerogativelor derivand din exercitarea functiei publice vor fi judecate de instantele de contencios administrativ, iar regulile aplicabile institutiei sunt regulile de drept public" .

O interesantǎ conceptie privind regimul functiei publice le gǎsim la Erast Diti Tarangul: autorul calificǎ situatia juridicǎ a functionarului public ca fiind o situatie obiectivǎ, deoarece statul determinǎ pe cale generalǎ si impersonalǎ toate drepturile si obligatiile functionarului public: "statul in mod unilateral determinǎ situatia functionarului, in mod egal pentru toti functionarii si prin dispozitii care au un caracter permanent. Consecintele caracterului obiectiv al situatiei functionarului public sunt urmǎtoarele: functionarilor publici nu le este recunoscut dreptul de a cere modificarea acestei situatii; statul, in schimb, poate oricand sǎ procedeze la modificarea normelor care o reglementeazǎ, in acelasi mod unilateral in care le-a instituit; un se poate deroga, prin contracte, de la drepturile si obligatiile stabilite pentru functionarii publici" .

Insǎ, spre deosebire de Negulescu si Teodorescu, tarangul vine cu un element de noutate, pe care-l vom regǎsi si la alti autori romani. In continuare, el admite situatia intermediarǎ exprimatǎ de doctrina francezǎ de Bonnard, dupǎ care "actul de numere intr-o functiune publicǎ este un act unilateral supus conditiei rezolutorii de a fi acceptat din partea celui numit".

O conceptie similarǎ regǎsim si la un alt autor roman, Victor Onisor. Acesta calificǎ raportul dintre stat si functionar ca un raport de serviciu de drept public. Insǎ intrarea unei persoane intr-un serviciu public nu se face exclusiv in baza unei numiri unilaterale a puterii de stat, ci in baza unei oferte prealabile, prin care persoana care urmeazǎ a fi numitǎ isi confirmǎ vointa de a intra in serviciul public respectiv.

Evidentiem acest mod de intelegere a raportului juridic de functie publicǎ, aflat la granita dintre cele douǎ conceptii exprimate in materie in prima jumǎtate a escolului XX. Este vorba de conceptia scolilor germanǎ si englezǎ, impǎrtǎsitǎ si de unii autori francezi, privind natura contractualǎ (contract de drept privat) a raportului dintre stat si functionar si de conceptia traditionalǎ francezǎ potrivit cǎreia acest raport se naste in exclusivitate in baza unui act unilateral.

Dupǎ anii 1950-1955, si pe fondul diminuǎrii treptate a semnificatiei dreptului public se promoveazǎ o conceptie potrivit cǎreia functionarul era abordat exclusiv ca un salariat, iar statutul sǎu ca un statut eminamente de drept al muncii. Autorii de dreptul muncii au promovat teza unicitǎtii izvorului raportului juridic de muncǎ, potrivit cǎreia contractul individual de muncǎ reprezintǎ unicul temei al raportului juridic de muncǎ, iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu ar constitui altceva decat conditii speciale necesare la incheierea anumitor raporturi juridice de muncǎ .

In cursul profesorului Romulus Ionescu, titlu IV este consacrat functionarilor de stat. Lǎsand la o parte tributul plǎtit epocii remarcǎm efortul autorului de a defini conceptele de functiune si functionar de stat prin relevarea corelatiei dintre ele si valorificand anumite constante exprimate in timp. Functiunea de stat este definitǎ ca fiind "acel complex de drepturi si obligatii cu care este investitǎ o persoanǎ fizicǎ, ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate si care se exercitǎ pentru realizarea puterii de stat, pentru indeplinirea sarcinilor acelui organ al statului" .

Autorul respinge trǎsǎtura de "permanentǎ" a functiei publice, care nu se confundǎ cu continuitatea, ea insemnand existenta functiei pe un timp nedeterminat. Apreciem cǎ, desi conceptele de permanentǎ si continuitate au sensuri ce pot pǎrea apropiate, in ceea ce priveste functia publicǎ primul dintre ele se referǎ la existenta insǎsi a functiei si a nevoii sociale, care are un caracter perpetuu, pe cand cel de al II-lea se referǎ la modul de exercitare, care are caracter de continuitate.

In lucrare sa din 1982, Mihai Oroveanu exprima ideea valoroasǎ a necesitǎtii pregǎtirii functionarilor in scoli speciale. Ca orice specialitate, si cea de functionar trebuie invǎtatǎ, deoarece "diversitatea sarcinilor administratiei solicitǎ o formatiune diferentiatǎ a personalului administrativ, in raport cu specificul fiecǎrei functiuni" .

In lucrǎrile profesorului Alexandru Negoitǎ remarcǎm terminologia de "personal al administratiei de stat", dar si de "functionar de stat" si respectiv de "functia in administratia de stat" pe care o defineste ca "un ansamblu de atributii stabilite prin lege sau prin actele juridice emite pe baza si in executarea legii, atributii pe care le indeplineste o persoanǎ fizicǎ incadratǎ in muncǎ intr-un organ al administratiei de stat si care are abilitatea legalǎ de a indeplini anumite atributiuni, iar persoana care le indeplineste are calitatea de functionar al administratiei de stat".

Asadar, din lucrǎrile specialistilor din aceastǎ perioadǎ retinem unele teze:

Prima tezǎ se referǎ la conceptia potrivit cǎreia "in lipsa unui statut al functionarilor de stat.care ar da acestei institutii in mod principal, caracterul de institutie a dreptului administrativ, trebuie sǎ admitem cǎ suntem in prezenta unei institutii mixte de drept administrativ si de dreptul muncii" .

Desi aceastǎ perspectivǎ obligǎ la concluzia cǎ in regimul juridic al functionarului "regǎsim si norme ale dreptului administrativ si norme ale dreptului muncii", autorii precizezǎ cǎ regimul juridic administrativ este si trebuie sǎ fie predominant, ceea ce impune cǎ cercetarea regimului juridic al functionarilor sǎ se facǎ in cursurile de drept administrativ si nu in cele de dreptul muncii.

A doua tezǎ, care nu este incompatibilǎ cu prima, dupǎ cum apreciazǎ si autorii ei, concede functia publicǎ drept o "situatie juridicǎ impersonalǎ (obiectivǎ) creatǎ si organizatǎ prin acte normative, in vederea realizǎrii puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia" .

Identificarea conceptului de functie publicǎ prin raportare la cel de "situatie juridicǎ", era importantǎ pentru delimitarea institutiei functiei de stat de institutia contractului de muncǎ, din dreptul muncii.

Sarcinile si obiectivele pe care institutiile publice trebuie sǎ le urmǎrescǎ in realizarea puterii executive sunt strans legate de drepturile si obligatiile cu care sunt investite autoritǎtile administratiei publice pentru atingerea scopului propus .

In realizarea obiectivelor urmǎrite, prin activitatea desfǎsuratǎ in cadrul administratiei publice sunt stabilite anumite competente in ceea ce priveste indeplinirea atributiilor tuturor organismelor ce alcǎtuiesc mecanismul administratiei publice. Notiunea de "competentǎ" in cadrul exercitǎrii atributiilor prevǎzute de lege pentru cei ce actioneazǎ in domeniul administratiei publice, reprezintǎ un ansamblu de atributii, concretizate in drepturi si obligatii legale stabilite unei institutii publice sau unui functionar public .

In sens general, prin "administratia publicǎ" se intelege activitatea de figurare a functionǎrii serviciilor publice administrative, prin efectuarea de acte juridice, operatiuni administrative si fapte materiale de cǎtre functionarii publici .

Rezultǎ cǎ administratia publicǎ poate fi privitǎ si ca un ansamblu de functii publice, organizate prin lege si incredintate functionarilor publici (persoane fizice) care actioneazǎ in temeiul competentei ce le este atribuitǎ prin lege .