Contractul Administrativ

Contractul Administrativ

Institutia contractului administrativ este o creatie a jurisprudentei Consiliului de stat francez care in sistemul romanesc de drept din perioada interbelica nu s-a bucurat de o receptare si o recunoastere ferma, doctrina utilizand in raport cu jurisprudenta si cu legile in vigoare conceptul de act de gestiune pentru a evoca actele cu caracter bi sau multi-lateral ale administratiei, contractele in sensul larg al termenului considerate a fi guvernate de un regim de drept comun.

Aceasu rezerva s-a mentinut si in doctrina post-belica, de si au existat autori, reprezentanti ai Scolii de Drept Public de la Bucuresti si nu numai, care au recunoscut nu numai institutia in sine, ci si existenta unor categorii distincte de contracte administrative.

Dupa 1990 institutia contractului administrativ reintra in preocuparile specialistilor si este consacrata chiar la nivel constitutional prin fostul art. 135, astazi art. 136 (alin.(4)), care pe de o parte declara caracterul inalienabil al proprietatii publice, iar pe de alta parte consacra modalitatile prin care aceasta poate fi pusa in valoare, respectiv:

a)   darea in administrare a unor regi autonome sau institutii publice;

b)   concesionarea;

c)   inchirierea.

Din punct de vedere al naturilor juridice acestea reprezinta contracte administrative. Practic administratia (lato sensu) incheie doua categorii de contracte a caror natura juridica difera in functie de obiect si anume:

a)   contracte de drept comun respectiv contracte civile sau comerciale sau chiar de drept al muncii, care sunt guvernate de norme de drept comun;

b)   contracte de drept public, respectiv contracte administrative prin care se pune in valoare un bun proprietate publica, se presteaza un serviciu public, se realizeaza o lucrare publica sau o achizitie publica, acestea fiind guvernate de norme de drept public in general si norme de drept administraitv in special.

Prima lege a contenciosului administrativ 29/1990, in prezent abrogata, nu a prevazut nici ea in mod expres contractul administrativ, insa in doctrina si jurisprudenta si chiar in unele actene normative, cum ar fi fosta lege a achizitiilor publice, s-a retinut ca litigiile ce privesc anumite contracte intra in competenta instantelor de contencios administrativ.

Actuala lege a contenciosului administrativ 554/2004 cu modificarile ulterioare recunoaste existenta contractului administrativ asimiland actului administrativ a carui legalitate este cenzurata, controlata de instantele de contencios administrativ si contractele autoritatilor publice prin intermediul carora se valorifica un bun proprietate publica, se realizeaza un serviciu sau o lucrare publica, o achizitie publica si orice alt contract care prin legi speciale intra in competenta contenciosului administrativ utilizand in mod expres notiunea de contract administrativ si dezvoltand reguli procedurale privind solutionarea litigiilor ce au ca obiect contractele administrative.

Un contract administrativ poate fi definit ca un acord de vointa incheiat intre doua sau mai multe parti in care una din ele este o autoritate publica plasata pe o pozitie de superioritate juridica fata de cealalta parte care are ca obiect valorificarea unui bun public, o lucrare publica, guvernat de norme de drept public si supus controlului de legalitate al instantelor de contencios-administrativ.

Trasaturile caracteristice ale contractului administrativ pe de o parte releva apartenenta acestora la insitutia contractului, iar pe de o alta parte il departajeaza de contractele de drept comun dupa cum urmeaza:

Ca orice contract este este un acord de vointa incheiat itnre anumite subiecte de drept, parti ale contractului;

Spre deosebire de contractele obisnuite, unul din subiectele contractului administrativare intotdeauna calitatea de subiect determinat , fiind vorba despre o autoritate publica, de regula sau despre alt subiect de drept autorizat sa desfasoare o activitate cu caracter public;

Daca la contractele obisnuite partile se afla pe pozitie de egalitate juridica, in cazul celor administrative subiectul determinat are intotdeauna o pozitie de superioritate juridica fata de celelalte, de aici inegalitatea juridica a partilor contractante;

Obiectul contractului este determinat, spre deosebire de contractul de drept comun, el putand fi reprezentat de un serviciu, o lucrare publica, valorificarea unui bun public, o achizitie publica, in general o activitate cu caracter public;

Clauzele contractului administrativ sunt de doua categorii

Una prestabilita de lege  care formeaza partea reglementare a contractului;

Alta stabilita de parti care formeaza partea conventionala, negociata;

De aici deosebim fata de contractul de drept comun care are clauze negociate care potrivit art.969 Codul Civil - contractele au putere de lege intre partile contractante;

Posibilitatea subiectului determinat de a modifica sau rezilia unilateral contractul atunci cand interesul public o cere, posibilitate fundamentata prin pozitia de superioritate juridica a subiectului determinat fata de celalalt subiect;

Guvernarea contractului administrativ de un regim de putere publica, aceasta atragand competenta instantelor de contencios administrativ in solutionarea litigiilor rezultate din incheierea sau executarea unui astfel de contract;

Forma scrisa a contractului administrativ care este o forma ad validitatem impusa si de existenta partii relementare a contractului care deosebeste acest tip de contract de cele de drept comun pentru care de regula legea nu impune forma scrisa.

Domeniul public - proprietatea publica

Notiunea de domeniu public este o institutie traditionala a dreptului public, existenta unor categorii de bunuri ce se circumscriu ideii de domenialitate publica de esenta careia este ratiunea unui interes general, existand inca din antichitate cand se recunostea existenta a doua mari categorii de bunuri din punct de vedere al aptitudinii lor de a se afla in proprietatea unui subiect de drept. Este vorba despre res in patrimonium si red extra patrimonium, aceasta incluzand bunuri precum templele, pietele, drumurile care datorita scopului lor de a satisface nevoile generale ale comunitatii se considera ca nu pot fi proprietatea unui subiect determinat.

Semnificatia acestor bunuri a pus problema gasirii unor mijloace ca ele sa fie valorificate, mijloacul traditional reprezentand concesiuneai, prin care seful statului (monarhul) atribuia in folosinta bunul respectin in schimbul unui avantaj care poarta denumirea speciala de redeventa si care avea ca obiect de regula pamanturile.

Astfel de contracte se incheiau pe o perioda indelungata de timp (pana la 99 de ani) de unde nevoia gasirii unor mijloace prin care bunurile respective sa continue sa se mentine in proprietatea celui care le transfera in folosinta (monarhul), find vorba de diferite edicte regale, care proclamau caracterul inalienabil al acestor bunuri.

Odata cu Revolutia Franceza se adopta un Cod Domenial (1789) prin care proprietatea trece de la rege la natiune si i se recunoaste posibilitatea titularului ei de a o instraina.

In Codul civil din 1804 se regasesc reglementari privind domeniul public si referiri la acesta in expunerea de motive, fara a fi elucidata problema titularilor acestor bunuri, calitate recunoscuta in egala masura fie statului, fie natiunii.

O asemenea redactare care prezinta inconsecventele privind titularii si regimul juridic al acestor bunuri a generat in doctrina nasterea mai multor conceptii care isi propuneau sa clarifice regimul juridic al bunurilor apartinand domeniului public si care erau influentate de ramura juridica pe care o slujeau autorii lor, respectiv autori de drept privat sau de drept public.

Autorii de drept privat au promovat teza existentei unui drept de proprietate a bunului respectiv pornind de la faptul ca orice bun trebuie sa se afle in proprietatea cuiva, pe cand autorii de drept public au promovat teza nerecunoasterii unui drept de prorpeitate asupra lor si conferirii identificarii acestor bunuri prin ratiunea lor, aceea de a serviii unu interes general.

S-a formulat astfel teoria inexistentei unui drept de proprietate,a serviciului public si a interesului public, a caror esenta era teza ca bunurile domeniale apartin tuturor si au ca scop sa satisfaca interesul public, de regula prin prestarea unor servicii publice ca modalitate traditionala de satisfacere a intereselor generale (nevoi de interes public).

In dreptul romanesc se face referire la domeniul public inca in Regulamentele organice care se refera la domeniul statului, apoi in Codul civil din 1864 unde este consacrata atat institutia domeniului cat si dependintele acestuia, precum si in legile adoptate in perioada domnitorului Alexandru Ioan-Cuza, legea proprietatii rurale, legea expropriatiunii pentru cauze de interes public, cea privind consiliile judetene.

In perioada post-belica institutia a fost numai forma desfiintata din punct de vedere terminologic pentru ca in realitate ea a fost inlocuita cu vorbe specifice regimului totalitar cum ar fi proprietatea obsteasca, proprietatea comuna asupra bunurilor etc.

Dupa 1990 notiunea si institutia in sine sunt reintroduse in mod expres sau implicit in actele normative incepand cu legea fondului funciar (18/1991) si prima lege a administratie publice locale (69/1991 - abrogata).

Constitutia nu foloseste in mod expres conceptul de domeniu public ci doar pe cel de proprietate, sub cele doua forme ale sale : proprietatea publica si proprietatea privata. Din substratul reglementarii constitutionale rezulta o recunoastere implicita a ideii de domenialitatea publica.

Conceptele de domeniu public si proprietate publica nu sunt identice, intre ele existand o relatie de la intreg la parte.

Domeniul public include in primul rand toate bunurile proprietate publica, dar pe langa acestea el cuprinde si anumite bunuri private care prin semnificatia lor culturala, istorica, stiintifica, economica, justifica apartenenta la domeniul public si guvernarea lor de un regim jurdici mixt de drept privat dar si de drept public care asigura o anumita protectie din partea statului prin autoritatile sale, de natura sa conserve bunul respectiv deoarece semnificatia lui excede unui proprietar determinat, ea privind comunitatea sau colectivitatea in ansamblul sau. Exemplu:

Terenurile indiferent de tipul de proprietate in care sunt detinute formeaza fondul funciar al Romaniei. Legile in vigoare (incepand cu legea 18/1991 cu toate modificatile ulterioare, a fondului funciar) instituie anumite obligatii pentru titularii de terenuri, indiferent care sunt acestia, de natura sa conserve bunul in sine, calitatea lui si sa-l faca apt a fi transmis generatiilor viitoare. De exemplu obligatia proprietarilor de teren agricol de a-l lucra in caz contrar putand fi pasibili de sanctiuni sau delimitarea perimetrului in care pot fi edificate contructii prin stabilirea intravilanului si extravilanului unei localitati, a perimetrului construibil si a suprafetei care excede acestuia;

Codul silvic instituie pentru proprietarii de paduri indiferent ca e vorba de stat, de unitatile administrativ-teritoriale sau de o persoana privata anumite obligatii privind intretinerea, restrictionarea privind taierea, care incalcate pot atrage sanctiuni contraventionale si chiar penale;

Bunurile din patrimoniul cultural national indiferent cine le detine in proprietate sunt si ele protejate prin anumite restrictii si interdictii impuse proprietarilor loc, prin exercitarea unui drept de preemtiune sau de prioritate din partea statului la cumparare atunci cand proprietarul lor doreste sa le instraineze.

De aici ideea unui domeniu public in acceptiunea lato sensu care include pe langa bunurile publice si acele bunuri private care se bucura de o protectie speciala din partea statului, reglementata prin legi speciale care privesc regimul juridic al diferitelor dependinte sau categorii de bunuri ale domeniului public cum ar fi legea apelor, patrimoniul cultural national, al monumentelor istorice, codul silvic etc.

Aceasta conceptie se indeparteaza de la conceptia clasica a domeniului public in sens stricto sensu care suprapune domeniul public proprietatii publice sustinuta de regula de civilisti si promovata si de unele acte normatice cum ar fi legea 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia care consacra intr-o acceptiune identica cele doua concepte.

Proprietatea este reglementata in Constitutia in doua articole si anume:

art.44 - dreptul de proprietate privata plasat in Titlul II din Constitutie, referitor la drepturile si libertatile si indatoririle fundamentale. Din denumirea si din continutul acestui articol precum si din locul unde este asezat, rezulta ca el vizeaza proprietatea in acceptiunea juridica de drept fundamental al cetatenilor in actualul sistem constitutional si legal, el reprezentand astfel un sediu special de reglementare constitutionala a proprietatii.

art. 136 - situat in Titlul IV privind economia si finantele publice denumit proprietatea. Din continutul lui rezulta ca el vizeaza proprietatea in acceptiunea ei economica, el creand un cadru general cu privire la regimul constitutional actula al proprietatii, titularii, spera si anumite modalitati de valorificare, de unde concluzia ca el reprezinta un sediu general in reglementarea constitutionala actuala a proprietatii.

Pentru determinarea regimului juridic actual al proprietatii se impune analiza cu prioritate a art.136 care raportat la celelalte prevederi privind proprietatea determina urmatoarele coordonare ale regimului juridic al proprietatii:

Art. 136 cuprinde mai multe categorii de dispozitii:

a)     Dispozitii privind structura actuala a proprietatii, fiind recunoscute doua forme: publica si privata;

b)     Dispozitii privind protejarea de catre stat a proprietatii publice care este in egala masura garantata si ocrotita prin lege;

c)     Dispozitii privind titularii dreptului de proprietate publica, acestia fiind statul pentru bunurile de interes nationat si unitatile administrativ-teritoriale pentru bunurile de interes local sau judetean;

d)     Dispozitii privind sfera proprietatii publice, aceasta incluzand bunurile prevazute de Constitutie in art.136 alin.(3), precum si alte bunuri stabilite prin legea organica (213/1998);

e)     Dispozitii privind regimul juridic al bunurilor publice, respectiv inalienabilitatea, respectiv al unui bun proprietate private respectiv inviolabilitatea in conditiile legii;

f)      Dispozitii privind modalitatile de valorificare a bunurilor proprietate publica, respectiv darea in administrare - care se poate face numar catre o regie sau institutie publica, concesionarea sau inchirierea.

! SUBIECT FOARTE PROBABIL DE EXAMEN : In sistemul nostru constitutional regula o reprezinta proprietatea privata iar exceptia proprietatea publica. Aceasta teza rezulta din faptul ca:

a)   Bunurile care apartin proprietatii publice sunt determinate de legea constitutionala sau de cea organica, celelalte bunuri fiind proprietate privata;

b)   Titularii proprietatii publice pot fi numai statul sau unitatile administrativ-teritoriale, celelalte bunuri putand fi detinute de orice subiect de drept;

c)   Regimul de drept public dominat de regimul inalinabilitatii care caracterizeaza bunurile publice, pe cand bunurile private se supun dreptului comun. Din aceasta trasatura a regimului constitutional al proprietatii rezulta si faptul ca apartenenta unui bun proprietate privata la domeniul public reprezinta o forma de restrangere a exercitarii dreptului fundamental de proprietate ingatuita de art.53 din Constitutie privind restrangerea exercitarii unor drepturi sau libertati.

Se impune luarea in considerare pe langa cele doua articole si a altor prevederi constitutionale care sunt aplicabile cum ar fi art. 135 prin care se proclama caracterul de piata al economiei care face referire la exploatarea resurselor nationale, refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, acestea fiind componente ale domeniului public.

Din coroborarea prevederilor constitutionale si cele ale legii 213/1998 rezulta ca statul si unitatile administrativ-teritoriale detin doua domenii:

a)     Un domeniu public care include toate bunurile proprietate publica ale acestora si e guvernat de un regim de drept public in exclusivitate;

b)     Un domeniu privat care cuprinde bunurile proprietate privata ale statului sau unitatilor administrativ teritoriale si care ca regula se supune normelor de drept public, daca prin lege nu se prevede altfel.