Dreptul urbanismului receptor al dreptului mediului

Dreptul urbanismului receptor al dreptului mediului

Daca dreptul urbanismului importa regula sau decizia de mediu, atunci trebuie ca validitatea deciziei de urbanism sa depinda de respectarea unei reguli sau decizii adoptata in afara propriului sau sistem. Aceasta relevanța poate avea mai multe grade, care merg de la influența pana la subordonare.[1]

Actele cu caracter normativ (reguli și planuri) și actele cu caracter individual ale dreptului urbanismului, pot sau trebuie sa accepte regulile și actele particulare ale dreptului mediului? La aceasta intrebare pasionanta de articulare a politicilor administrative se va incerca in van o soluție in dreptul natural. Nu exista in aceasta materie decat opțiuni de drept pozitiv. Se poate afirma direct ca diversitatea alegerilor este posibila. De asemenea, se poate incerca demonstrarea principiilor susceptibile a fi aplicate in lipsa intervenției legislative. Este admisibila ordonarea, prin raportarea la diferențele celor doua ramuri de drept, fapt ce pare sa releve excepția. Aceste principii sunt in numar de doua: independența (a) și cumulul (b).

1. Principiul independenței sau al autonomiei politicilor.

Principiul de baza pare a fi cel al independenței politicilor admininstrative, desemnat ca fiind inca principiu al autonomiei. Raportat la problema incidenței politicii de mediu asupra celei de urbanism, aceasta inseamna ca decizia de urbanism nu trebuie sa țina seama de deciziile luate in executarea altor legi cu caracter de poliție administrativa. Autoritatea de urbanism le poate lua in considerare, cu condiția ca aceasta sa fie prin efectul demersului propriu al politicii de urbanism, fondat pe ordinea publica inerenta poliției de urbanism. Altfel spus, și intr-o forma mai tehnica, motivele invocate prin dreptul mediului nu constituie motive admisibile pentru decizii corespunzatoare dreptului urbanismului și, in contencios, impotriva deciziilor de urbanism, motivele considerate ca fiind contradictorii regulilor de mediu sunt inoperante. Bineințeles, excepțiile sunt posibile și numeroase.

Concret, principiul autonomiei are ca efect faptul ca, clasificarea unui teritoriu ca fiind in rezerva naturala, printr-un act intemeiat pe o lege de conservare a naturii, nu trebuie luat in considerare la adoptarea planului urbanistic de ocupare a terenurilor. Desigur, legiuitorul poate distinge o excepție de la autonomie.

In același mod, principiile dreptului mediului nu influențeaza in nici un fel adoptarea unei decizii de urbanism. Asfel, principiul precauției nu va determina in mod valabil o decizie de urbanism decat daca acest principiu se incadreaza in principiile aplicabile in dreptul urbanismului. Aceasta receptare se poate produce in mai multe feluri:

(i) Fie legiuitorul a exprimat aceste principii de mediu in corpusul principiilor dreptului urbanismului (de exemplu, obiectivul dezvoltarii durabile, exprimat in dreptul urbanismului, poate favoriza, in Belgia, admiterea dreptului de a refuza autorizarea unui permis pentru montarea unei antene releu de telefonie mobila, din considerente de precauție, iar in Franța, in lipsa acestei receptari, principiul autonomiei a justificat refuzul aplicarii principiului precauției in cazul autorizațiilor de urbanism pentru antene GSM, dar lucrurile au evoluat in aceasta țara).[2]

(ii) Fie constituanta creeaza principii de mediu aplicabile in orice materie, tuturor politicilor și, in orice caz, politicii de urbanism, așa cum este cazul in Belgia,[3] sau in Franța, dupa apariția Cartei mediului, cu valoare constituționala, care permite deja dreptului urbanismului acceptarea principiului precauției și aplicarea lui in cazul permiselor de instalare a antenelor releu de telefonie mobila.

(iii) O a treia cale vine, prin excepție de la principiul autonomiei. Efectele acestui principiu lipsesc atunci cand legiuitorul competent dispune autoritaților de urbanism sa țina seama de principiile de mediu, daca ele sunt formulate in dreptul intern sau in cel internațional. Așa este cazul in Franța și Romania.[5] In aceasta privința, principiul integrarii considerentelor de mediu in celelalte politici este remarcabil, deoarece, prin definiție, pe langa politica de mediu, el intereseaza și toate celelalte politici și impune o noua preocupare, acolo unde ea nu exista deja. Receptarea principiului integrarii considerentelor de mediu in celelalte politici reprezinta o nuanța a principiului autonomiei, care, nu atrage in mod necesar aplicarea dreptului mediului in dreptul urbanismului, ci doar luarea in considerare a problemelor de mediu in adoptarea deciziilor de urbanism. In acest sens se deschide efectul sau.

Acolo unde este recunoscut și acceptat, principiul integrarii considerentelor de mediu in celelalte politici ajuta in arbitrajele dintre diferitele funcții ale dreptului urbanismului, pe care deja le-am semnalat anterior. Așa este cazul Portugaliei, unde principiul se aplica planurilor speciale și municipale de amenajare a teritoriului, opozabile erga omnes. Totuși, principiul integrarii nu regleaza totul, el trebuind doar sa enunțe termenii de alegere cu care pot opera autorii planurilor speciale și municipale de amenajare a teritoriului. Astfel, in Portugalia, "in ariile teritoriale in care converg interese publice incompatibile intre ele, trebuie sa aiba prioritate cele a caror procedura determina utilizarea cea mai adecvata a solului, in termeni de mediu, economici, sociali și culturali". Aceasta formulare a principiului este susținuta de durabilitate, ea propunand trei stalpi ai dezvoltarii durabile, fara insa a hotari.[7] Deci, nu se aplica in dubio pro natura. La fel este cazul in Germania, unde interesele de mediu pe care planul de urbanism trebuie sa le ia in considerație sunt puse in balanța cu alte interese publice sau private.

Vorbind despre aceste principii de mediu, ramane inca intrebarea, in cele trei cazuri, daca ele au consistența necesara și suficienta pentru a fi direct aplicabile. Este indoielnic atunci cand ele sunt stabilite in mod vag in conținutul declarațiilor sau al tratatelor internaționale, considera autorii elvețieni.[9] De altfel, in Germania, sistemul dualist se opune aplicarii directe, de catre judecator, a dreptului internațional.

Chiar daca sunt recunoscute in dreptul intern, in Constituție sau in lege, atat timp cat n-au fost introduse in reglementari de catre legiuitor, nu se poate stabili daca ele sunt de natura sa condiționeze in mod direct deciziile individuale, sau nu dețin decat capacitatea de a orienta interpretarea. Mai mulți autori iși exprima dubiile in privința caracterului de aplicabilitate directa a anumitor principii ale dreptului mediului.[11] Totuși, trebuie facuta distincția intre diferitele tipuri de efecte directe, cel puțin in ceea ce privește precizarea terminologiei.

Principiile pot ajuta la interpretarea legislației existente sau pot servi drept temei al criticarii deciziilor legiuitorilor și ale autoritaților admininstrative, in special prin acțiunea in anulare.[12]

Un mod de patrundere a dreptului mediului in dreptul urbanismului ține, deasemenea, de principiul interpretarii dreptului intern conform dreptului comunitar. Se știe, dupa hotararea PFEIFFER a Curții de Justiție a Comunitaților europene, ca obligația interpretarii conforme se aplica intregului drept intern și nu numai legislației adoptata in vederea transpunerii unor anumite masuri comunitare.[13] In masura in care dreptul intern nu o face imposibila, interpretarea dreptului urbanismului trebuie facuta in conformitate cu dreptul european al mediului. Interpretarea favorabila mediului se impune larg in ordinile juridice ale caror Constituții garanteaza dreptul la protecția unui mediu sanatos, ca in Belgia.

Excepția de la principiul autonomiei este deci posibila și frecventa. Legiuitorul poate impune receptarea, care, la randul ei, depinde de o determinare implicita sau explicita, dar certa. Receptarea astfel comandata poate fi de intensitate variabila, de la simpla influența pana la subordonare. Astfel legiuitorul se poate limita la a prescrie autoritații de urbanism sa procedeze la relevarea situației existenta in drept, inainte de stabilirea planurilor de ocupare a solului. Astfel, el impune autoritații de urbanism sa ia nota de actele juridice care nu aparțin dreptului urbanismului, și sa intocmeasca un clasament al conservarii naturii și patrimoniului cultural (care nu este relevant pentru dreptul urbanismului), un plan de localizare a descarcarilor controlate, adoptate pe baza unei legislații adecvata deșeurilor,[14] un plan de expunere la anumite riscuri sau o evidența statistica a permiselor de mediu deja acordate intreprinderilor. Aceasta faza, de adunare a informațiilor juridice și a compararii lor selective, nu inseamna ca decizia de afectare luata in planul de ocupare al solului va trebui sa fie conforma cu clasamentul sau permisul acordat alta data sau in alta parte. Daca acesta este cazul, este necesara o alta intervenție a legiuitorului competent, prin care sa instituie o noua excepție, mai puternica, de la principiul independenței, prescriind administrației de urbanism ca deciziile sa fie luate in conformitate cu aceste clasamente, planuri sau evidențe statistice.

Legiuitorul nu poate și nu determina intotdeauna in mod clar gradul de integrare pe care il dorește și il urmarește. In Walonia, planul de amenajare a teritoriului este precedat de un studiu al incidențelor ce cuprinde "problemele de mediu care privesc zonele de importanța speciala pentru mediu, așa cum sunt cele desemnate conform Directivelor nr. 79/409/CEE și nr. 92/43/CEE", sau inca problemele de riscuri majore, in sensul Directivei SEVESO. In mod evident, a cuprinde nu inseamna a fi și clar. Aici, vedem dintr-o data obligația de "a lua nota", sau de "a se preocupa", dar inca se ezita in a ințelege, prin aceasta expresie, termenul "a cuprinde", pe care legiuitorul il impune autorului planului de urbanism, in sensul și scopul de a lua deciziile in conformitate cu masurile de conservare a naturii. Intr-adevar, principiul este cel al autonomiei, iar "a cuprinde" sau "a ține cont" trebuie interpretate conform acestui principiu, chiar daca nu el apeleaza la conformitate. Pentru a obliga cu certitudine la conformitate, legiuitorul a fost destul de clar. Aceasta clarificare vine de la legea walona privind conservarea naturii, care impune autorilor planurilor de amenajare a teritoriului și autoritaților insarcinate cu acordarea autorizațiilor sa respecte perimetrele Natura 2000, in condițiile și limitele prevazute prin Directiva 92/43.[16]

In Germania, zonele Natura 2000 sunt respectate la elaborarea planurilor.[17] In Spania, o intreaga serie de reguli de mediu sunt impuse la elaborarea planurilor de urbanism, inclusiv determinarile facute in aplicarea legislației Natura 2000.

Principiul autonomiei este recunoscut in Belgia, in Franța[19] și in Italia.

In schimb, se observa ca in Elveția ar fi fost depașit, in favoarea unui principiu de receptare a regulilor de mediu in cadrul dreptului urbanismului. Unii autori prezinta aceasta direcție a dreptului elvețian ca acționand in virtutea principiului articularii, aplicabil in aceasta țara, și nu ca un simplu efect al determinarii legilor particulare, așa cum este cazul legii federale de protecție a mediului. Totuși, exista mai multe dispoziții exprese in sensul subordonarii dreptului urbanismului regulilor de mediu. Astfel, o excepție conform careia autoritațile de urbanism pot stabili nivelurile de nocivitate sonora, va trebui acceptata. Aceste reguli exprese nu constituie decat rodul unei evoluții incheiata: funcția de coordonare este recunoscuta in dreptul amenajarii teritoriului prin jurisprudența, aceasta funcție intinzandu-se de altfel și asupra altor domenii decat cel al mediului.[21]

In Germania, dreptul mediului se impune autoritaților insarcinate cu eliberarea autorizațiilor de construire pentru proiectele nesupuse permisului de mediu.[22]

Și in Romania, legea urbanismului este "integrativa" și evidențiaza principiul conform caruia regulile de mediu sunt in general obligatorii pentru autoritațile care iau decizii de urbanism.[23]

Acolo unde se aplica principiul autonomiei, acesta iși gasește expresia sa cea mai evidenta in raporturile dintre actele cu caracter normativ.[24] In principiu, un regulament nu trebuie sa fie conform cu un altul, ce privește o alta politica și, cu atat mai puțin, sa fie conform actelor cu caracter individual. Autonomia are drept consecința faptul ca un regulament nu este in mod implicit nelegal doar pentru simplul motiv ca altul dispune intr-un alt sens. Incoerența care se poate observa in divergențe, nu este, prin ea insași, de natura sa conduca la amendarea dreptului contrar Constituției.

Curtea Constituționala a Belgiei a hotarat ca numai armonizarea era de dorit.[25] Dar, legiuitorul poate impune o soluție contrara. El prescrie, de exemplu, guvernului care elaboreaza planul director de amenajare a teritoriului regional (schema de dezvoltare a spațiului regional) sa ia in considerație planul de mediu pentru dezvoltarea durabila, fundamentat in baza unei legislații de mediu adoptata la mare distanța de Summitul de la Rio sau, inca, legea walona de conservare a naturii, care prescrie ca incercarea rezolvarii incompatibilitaților de afectare privind zonele Natura 2000 sa se realizeze printr-o concertare intre autoritațile competente. In Romania, legea prescrie corelarea planificarilor de urbanism și de mediu.

Situația se schimba daca planul de urbanism devine, ca regula, un instrument de coordonare. In Elveția, planificarea amenajarii teritoriului iși recunoaște funcția de coordonare, iar principiul este acela ca regulile de mediu sunt impuse autorilor planurilor. Exista mai multe exemple de determinare legala,[26] dar acestea nu fac decat sa confirme aplicarea principiului integrarii, mai mult decat impunerea lui.

Principiul cumulului și nuanțele sale.

Principiul independenței se adreseaza actelor juridice, și privește validitatea acestora din punct de vedere al motivelor de drept. In schimb, principiul cumulului este indreptat spre actele materiale. El urmarește ca un act material sa poata fi valabil indeplinit in drept, numai daca acesta afișeaza conformitatea indeplinirii condițiilor cumulative ale tuturor legislațiilor corespunzatoare politicilor care ii subordoneaza comportamentul regulilor lor. Astfel, el semnaleaza daca respectarea unei legislații corespunzatoare unei politici, nu duce la nerespectarea celorlalte. Conform acestui principiu, obținerea permisului de mediu nu implica și beneficiul permisului de urbanism, iar respectarea planului de ocupare a solului nu implica și conformitatea clasificarii ca sit natural.

Principiul cumulului obliga adminstratul sa satisfaca toate politicile. El permite deci unei singure legislații sa impiedice indeplinirea licita a unui comportament conform cu alte legislații. Aceasta poate pune o problema de loialitate federala in statele care confera competențe corespunzatoare diferitelor politici mai multor legiuitori autonomi, care intervin pe același teritoriu.

Cumulul impune adiționarea procedurilor,[27] repetiția, și posibila aparența a contradicțiilor, daca autoritațile sesizate decid in sensuri opuse. Aparenta numai, deoarece, din nou fara excepție, problemele puse unor autoritați insarcinate cu aplicarea de politici diferite nu sunt aceleași, autoritațile desemnate autorizand sau refuzand, in funcție de criteriile diferite, specifice fiecarei politici. Dar excepția este posibila. Ea se produce atunci cand aceeași problema este atribuita la doua autoritați diferite, prin doua politici separate. S-a vazut, de exemplu, problema de estetica a unui proiect, incredințat atat autoritații de urbanism cat și unei autoritați specializate, desemnata prin legislația de protecție a patrimoniului. Aplicarea stricta a principiului cumulului a avut drept consecința faptul ca decizia administrației mai specializata nu a absorbit competența autoritații de urbanism, care putea foarte bine sa gaseasca inestetic ceea ce prima autoritate sesizata a gasit ca este suficient de frumos pentru a fi admis.

Principiul cumulului mai are aceasta tendința foarte practica de a nu face imposibil principiul autonomiei, deoarece, daca dreptul urbanismului nu ar trebui sa ia in considerație politica de mediu, aceasta iși va gasi oricum aplicarea, intr-o maniera constrangatoare, prin jocul propriilor instrumente, aplicarea politicii de urbanism neputand-o priva de efecte.

Desigur, legiuitorul poate vedea in aplicarea cumulului o cauza de pierdere de timp, de neințelegeri și de deziluzii. El trebuie sa reacționeze, cu atat mai mult cu cat progresul receptarii principiilor și regulilor de mediu in dreptul urbanismului, fie prin extensia obiectului politicii de urbanism, fie prin amendarea principiului autonomiei, este de natura sa favorizeze inmulțirea cazurilor de contradicții aparente sau reale, care rezulta din aplicarea principiului cumulului.

Aceste repetiții nu sunt necesare a fi interzise. Nimic nu impiedica legiuitorul sa le considere oportune pentru profitul interesului protejat. Totuși, ele pot fi evitate lezand principiul cumulului. Se procedeaza in acest caz la articularea procedurilor, operand cu apropieri de intensitate variabila[28] și chiar cu fuziuni de politici.

De la inceput, existau mecanisme de articulare a procedurilor. Un prim mod este acela de a impune o depunere comuna a cererilor și de a condiționa primirea uneia prin dovada depunerii celeilalte. Mai puternica este instituirea obligației autoritații de urbanism de a lua avizul unei alte administrații (in acest caz ea se poate inlatura, motivand decizia sa, motivele trebuind sa țina de campul ordinii publice urbanistice, mai mult sau mai puțin intins, ramanand intrebarea daca legislația privind evaluarea incidențelor, aplicata cererilor pentru obținerea permiselor de urbanism, extinde campul motivelor de urbanism, cel puțin in planul actelor de urbanism supuse evaluarii - este foarte probabil ca raspunsul sa fie afirmativ). La fel, se poate impune o acțiune comuna a administrațiilor. O articulare și mai puternica este aceea de a decide daca un aviz obținut in cadrul legal al unei politici este un aviz conform, ceea ce inseamna ca autoritatea de urbanism nu poate decide decat in sensul avizului. Refuzul este intotdeauna posibil, in masura in care motivele sunt valabile, autorizarea neputand fi admisa, decat in conformitate cu avizul. In Romania se cunoaște "acordul de mediu", obligatoriu și prealabil autorizației de construire.

In locul unui aviz sau acord administrativ, poate fi vorba de grefarea unui element procedural mai complex. In anumite cazuri, evaluarea incidențelor asupra mediului este o procedura reglementata in afara dreptului urbanismului, ulterior devenind aplicabila și procedurilor de elaborare a planurilor și permiselor de urbanism.[29]

Dimpotriva, pentru alte acte, ea este direct integrata in dreptul urbanismului.[30] Instrumentul este prezentat ca fiind comun atat urbanismului cat și mediului in dreptul spaniol. Rezultatele evaluarii grefata sau integrata pot fi, dupa caz, indicative sau decisive, cu alte cuvinte formale sau materiale. Soluția depinde de interpretarile dreptului comunitar și de transpunerile naționale. Cazul evaluarii incidențelor cerut prin art. 6 din Directiva nr. 92/43/CEE este cel mai clar. Extensia sa materiala este puternica, fara insa a fi absoluta. Intr-adevar, decizia de a proceda la acte care au relevanța asupra unui interes protejat, trebuie sa satisfaca mai multe condiții și obliga la compensare ecologica.

Se cunosc la fel coordonarile end of the pipe, atunci cand o autorizație nu poate fi acordata[36] sau nu iși poate produce efectele atata timp cat o alta nu este emisa , sau atunci cand prima devine caduca la momentul in care a doua este definitiv refuzata. In compensare, coordonarea prin crearea unui ghișeu unic, unde se stabilește introducerea tuturor cererilor privind proiecte, nu poate fi garantata, daca ea nu este insoțita de alte masuri, referitoare la organizare sau competențe.

Forme mai evidente inca de lezare a cumulului depașesc articularea. Exista veritabile fuziuni care au loc intre procedurile de autorizare preexistente. Fie fuziuni prin absorbție: permisul de urbanism absoarbe o anumita autorizație sau permisul de urbanism este absorbit de o alta autorizație.[38] Fie fuziuni prin crearea unei proceduri noi. Sectorul de mediu a oferit un frumos exemplu de fuziune prin creație. Directiva IPPC (96/61/CE) nu a cerut decat o articulare, dar mai multe sisteme juridice, au decis fuzionarea catorva autorizații: realizarea permisului de mediu a inlocuit o serie de autorizații de mediu sectoriale. Acest caz se situeaza in materia dreptului mediului, unde deja este vorba despre fuzionari de politici. Este de la sine ințeles ca permisul de mediu absoarbe intre altele și permisul de urbanism. Aceasta etapa este depașita in dreptul walon prin adoptarea permisului unic, care ține loc concomitent de permis de urbanism și permis de mediu. In Portugalia, autorizația de urbanism absoarbe permisele de mediu. In Elveția, unde principiul autonomiei nu se aplica, dreptul federal a ales o procedura de autorizare unica, intreținuta de avizele administrațiilor interesate. In compensare, dreptul cantonal opteaza in general, pentru decizii separate dar coordonate, intre care procedura de urbanism joaca un fel de rol de asigurator.

Problemele de articulare nu sunt ușor de reglementat. Doar in cazul fuziunii prin absorbție completa, articularea cere punerea la punct a criteriilor care fac ca un proiect sa fie "mixt", respectiv ca el sa evidențieze proceduri coordonate și nu mai mult de un simplu cumul care sa continue sa evidențieze proiectele "nemixte". Pentru a evita orice inconveniente care ar rezulta din faptul ca o constatare a unei proceduri ca fiind mixta, de ordine publica, a fost utilizata fara noima, legiuitorul este sfatuit sa permita supunerea voluntara a oricarui proiect la aceasta procedura. Atunci, operatorii vor putea acționa intr-o totala siguranța juridica. Ca urmare, intervenția autoritaților interesate in derularea procedurilor coordonate trebuie reglata astfel incat, sa poata fi semnalate eventualele conflicte de competența intre administrații. Reorganizarea procedurilor poate fi insoțita de o restructurare administrativa.

Un alt mod de rezolvare a problemelor de articulare a regulilor unui drept considerat prea complex chiar de catre legiuitorul insuși, este adoptarea unei legi pentru o operațiune particulara. Aceasta tendința este subliniata in Grecia, unde ea este justificata prin rațiuni de securitate juridica, in scopul evitarii acțiunilor administrative.[44]

In sfarșit, articularea sau chiar fuziunea nu suprima toate necesitațile de existența a unor prescripții proprii anumitor aspecte care țin mai mult de urbanism sau mai mult de mediu. Fuzionarea autorizațiilor de urbanism nu impiedica posibilitatea legiuitorului de a menține reguli proprii, care nu țin neaparat de urbanism, dar care vor fi mereu necesare pentru construcții. La fel, prescripțiile privind emisiile de ape uzate ale construcțiilor și instalațiilor industriale sau agricole, acoperite de permisul unic, nu se vor confrunta decat cu greu cu regulile de soliditate și estetica ale construcțiilor civile, proprii urbanismului. Dimpotriva, prescripțiile privind autorizarea amplasarilor pot evidenția atat interesul unui bun management al teritoriului cat și al gestionarii cantitative și calitative a apelor, unde articularea ar putea reuși intr-o maniera armonioasa.