Forta juridica a actului administrativ

Forta juridica a actului administrativ

Actul administrativ ca oricare act juridic da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii. Forta lui juridica este conferita de cele 3 prezumtii, respectiv:

Prezumtia de legalitate - care evoca presupunerea ca actul corespunde legii in acceptiune lato-sensu a termenului, incepand cu legea fundamentala, cu legile eleaborate de Parlament si cu toate celelalte acte normative cu o forta superioara lui;

Prezumtia de autenticitate - care semnifica presupunerea ca actul emana de la organul care este exprimat prin forma lui exteriora;

Prezumtia de veridicitate - presupunerea ca actul corespunde adevarului.

Actul administrativ naste 2 categorii de obligatii:

Obligatia de respectare - care privesc oricare subiect de drept si este obligatia de a nu face.

Obligatia de executare - care este obligatia de a face si care priveste destinatarii sau titularii actului.

Forta juridica a unui act administrativ este mijlocita de mai mult factori cum ar fi:

Locul organului emitent in sistemul autoritatilor publice din sfera executivului, respectiv, un act emis de o autoritate centrala sau locala.

Caracterul actului, dupa cum vor avea de a face cu un act administrativ cu caracter individual sau normativ. Distinctia dintre cele 2 tipuri de acte se face in functie intinderea efectelor unui act: - cele individuale produc efecte fata de un subiect determinat de drept, iar cele normative fiind general obligatorii si avand o opozabilitate erga omnes fata de terti.

Natura organului si caracterul competentei acestuia, putand fi vorba despre un organ cu competenta materiala generala: exemplu: Guvern, sau un organ cu o competenta materiala de specialitate: exemplu: o autoritate centrala de specialitate a administratie publice: un minister.

Efectele actelor administrative

Un act administrativ ca oricare act juridic produce in primul rand efecte de natura juridica, dar si alte categorii de efecte, cum ar fi cele cu caracter material (exemplu: edificarea unei constructii in baza unei autorizatii de construire).

In analiza efectelor actului administrativ trebuie sa facem deosebiri intre:

a.      Efectul fata de organul de la care emana actul;

b.     Efectul pentru alte subiecte de drept.

Pentru organul emitent, actul administrativ produce efecte chiar din momentul nasterii sale. Ele pot consta in obligatia de a comunica sau publica actul, sau obligatia de a nu-l revoca sau modifica decat cu formele si cu procedurile prevazute de lege.

Momentul producerii de efecte juridice pentru alte subiecte de drept difera dupa cum este vorba de un act cu caracter individual sau normativ. Ca regula actele cu caracter individual produc efecte juridice chiar in momentul comunicarii, iar actele cu caracter normativ produc efecte din momentul publicarii. Aceste reguli se impun a fi regandite, dat fiind faptul ca exista acte administrative pentru care insasi Constitutia impune obligatia publicarii lor in Monitorul Oficial, indiferent de caracterul individual sau normativ al actului. Este vorba despre drecretele presedintului si actele guvernului, respectiv hotaririle si ordonantele, care se publica obligatoriu in Monitorul Oficial, in caz contrar intervenind cea mai drastica sanctiune: inexistenta actului.

Legea privind organizarea si functionarea guvernului prevede si ea ca deciziile primului ministru, ca actele sale se publica in Monitorul Oficial, in caz contrar sanctiunea fiind inexistenta.

Aceasta realitate determina concluzia ca distinctia dintre comunicare si publicare din punct de vedere al caracterului actului nu mai este atat de rigida, si ca trebuie sa avem in vedere ca moment al nasterii efectelor juridice ale unui act administrativ momentul aducerii la cunostiinta celor interesati in formele prevazute de lege.

Actele administrative de regula produc efecte juridice pentru viitor, sunt active , nu retroactive. De la aceasta regula exista anumite exceptii si anume:

actele adminitrative declarative sau recognitive - prin care se constata o situatie preexistenta si care produce efecte efecte de la momentul aparatiei actului. Exemplu: actul de stare civila produce efecte juridice nu de la momentul emiterii lui ci de la momentul producerii faptului juridic.

actele care produc efecte juridice la o data ulterioara emiterii lui (nu in momentul publicarii) - insasi Constitutia in art.78 prevede ca legile intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii sau la o data ulterioara prevazuta in textul lor. Acest regim este consacrat si legea 24/2000 privind normele de tehnica legislativa in sensul ca atata legile cat si ordonantele de guvern adoptate in baza unei legi speciale de abilitate produc efecte la 3 zile de la publicare sau la o alta data ulterioara prevazuta expres in corpul actului normativ. Ordonanta de urgenta, potrivit art.115 alin(5) intra in vigoare numai dupa ce a fost depusa spre dezbate in procedura de urgenta la camera competenta a fi sesizata si dupa ce a fost publicata in Monitorul oficial, altfel este inexistenta.

Intinderea efectelor juridice ale actelor administrative

Trebuie analizata dupa cum ne raportam la un act administrativ cu caracter individual sau normativ. In ceea ce priveste actele individuale, aceste produc efecte in primul rand pentru dreptul administrativ dar si pentru alte ramuri de drept ( exemplu : dreptul de civil - actiunea de stare civila, dreptul muncii - actiunea de numire in functie, dreptul comercial - autorizatia de functionare). In ceea ce priveste actele cu caracter normativ aceasta produc efecte juridice pentru toate ramurile dreptului, cu exceptia dreptului penal. Exceptia dreptului penal este fundamentata pe prevederea art.73 alin(3) lit.h) potrivit caruia infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestuia sunt revervate reglementarii printr-o lege organica.

Trebuie avut in vedere art.115 din Constitutie,alin (5) teza finala, care permite ca prin ordonanta de urgenta sa se reglementeze materii care tin de lege organica.

Incetarea efectelor actului administrativ

Exista mai multe modalitati de incetare a efectelor unui act adminsitrativ si anume o prima modalitate este anularea, care poate fi dispusa de regula, de organul ierarhic superior, dreptul de a anula actul/actele emise de organul inferior ierarhic, fiind o dimensiune a raportului de subordonare sau de institutia judecatoreasca, aceasta fundamentandu-si dreptul de a anula un act administrativ pe prevederile art.52 si 126 alin(6) din Constitutie si pe legea contenciosului administrativ 554/2004.

A doua modalitate o reprezinta revocarea, care poate fi dispusa fie de organul emitent, caz in care poarta denumirea de retractare, fie de organul ierarhic superior.

A treia modalitate este abrogarea, care este de regula o prerogativa a legiuitorului, dar si altor categorii de autoritati publice de la care emana actele administrative, exemplu: abrogarea de catre guvern a unei hotarari sau orgonante.

A patra modalitate - alte modalitati de incetare a efectelor. Exemplu : decesul unei persoane titulare a actului administrativ.

Suspendarea actului administrativ

Este o operatiune juridica prin care se intrerup  sau inceteaza vremelnic efectele unui act administrativ sau exercitarii unei functii sau demnitati in stat atunci cand exista anumite suspiciuni sau banuieli de nelegalitate. Suspendarea este o institutie de rand constitutional, fiind prevazuta in art.123 alin(5) din Constiutie, care recunoaste dreptul prefectului de a ataca in fata instantei de contencios administrativ un act emis sau adoptat de consiliul local, consiliul judetean sau primar pe care il considera ilegal, ceea ce atrage suspendarea de drept a actului astfel atacat.

Aceeasi dispozitie este prevazuta si de legea 554/2004 a contenciosului adminstrativ atunci cand reglementeazza actiunea introdusa de prefect dar si de presedintele Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, ce poate ataca actele prin care se incalca legislatia privind functionarii publici a caror ilegalitate o constata prin activitatea de control. Constitutia reglementeaza si suspendarea ca sanctiune administrativ-disciplinara, in art.95, consacrand suspendarea din functie a presedintelui Romaniei si in art.109, consacrand raspunderea membrilor Guvernului. In cazul in care s-a cerult umarirea penala impotriva unui membru al Guvernuluui, presedintele poate dispune suspendarea acestuia din functie. Trimiterea in judecata atrage suspendarea de drept a membrului Guvernului care face obiectul acestei masuri.

Suspendarea poate fi dispusa de mai multe categorii de autoritati si anume:

Suspendarea de organul emitent/ organul ierarhic superior

Suspendareaa care poate fi dispusa de instanta de judecata, reglementata de 554/2004 in 2 forme:

i.       Suspendarea care poate fi ceruta odata cu formularea plangerii prealabile prin care cel vatamat solicita organului emitent sau celui ierarhic superior sa revoce un act administrativ pe care il considera ilegal, conditie obligatorie si anterioara formularii unei actiuni in contencios adminsitrativ, cu anumite exceptii. Daca instanta dispune suspendarea, efectele ei se produc pana la solutionarea in fond a cauzei, iar daca in fond actiunea se admite, efectele suspendarii se prelungest pana la judecarea definitiva a cauzei.

ii.     Suspendarea care poate fi ceruta odata cu actiunea principala si care daca se admite, produce efecte pana la judecata definitiva a cauzei. In ambele situatii, suspendarea poate fi solicitata si dispusa in cazuri bine justiicate si pentru prevenirea unor pagube iminente.

iii.           Suspendarea dispusa de legiuitor, sintagm prin care intelegem legiuitorul constituant sau Parlamentul.

Revocarea

Este o operatiune juridica prin intermediul careia organului emitent sau organului ierarhic superior desfiinteaza un act. Cand este dispusa de organul emitent, poarta denumitea de retractare, iar cand este dispusa de organul ierarhic superior, poarta denumirea de revocare propriu-zisa. Revocarea poate interveni atat petru motive de nelegalitate, dar si pentru motive de oportunitatecare din punct de vedere al momentului in care apar pot fi: 1.anterioare; 2.concomitente; 3.ulterioare - emiterii sau adoptarii unui act administrativ.

Cand cauzele care o determina sunt anterioare sau concomitente, revocarea produce efecte juridice, ex tunc (pentru trecut). Cand cauzele sunt ulterioare efectele revocarii sunt ex nunc (pentru viitor).

Revocarea prezinta anumite particularitati care o deosebesc de alte dimensiuni ale regimului juridic ale actelor administrative cu precadere de suspendare, dupa cum urmeaza:

suspendarea este o exceptie a regimului juridic al actelor administrative, pe cand revocarea este un act de principiu, existand un principiu al revocabilitatii actelor administrative, de la care exista si anumite exceptii.

din punct de vedere al cauzelor suspendarea intervine atunci cand exista dubii (indoieli) cu privire la legalitatea unui act administrativ, pe cand revocarea intervine atunci cand exista certitudine cu privire la nelegalitatea sau la neoportunitatea acestuia.

din punct de vedere al efectelor, suspendarea determina incetarea temporara sau intreruperea producerii de efecte juridice pe cand revocare determina incetarea definitiva a producerii de efecte ale actului administrativ.

in ceea ce priveste autoritatea competenta care pot dispune cele 2 masuri - revocarea poate sa fie opera organului emitent sau a celui superior ierarhic, pe cand suspendarea poate fi dispusa pe langa acestia si de catre instanta de judecata sau poate fi opera legiutorului in cadrul suspendarii de drept.

Ca oricare principii, si revocarea cunoaste anumite exceptii, care privest urmatoarele categorii de acte administrative:

actele administrativ juridictionale, prin care se solutioneaza litigii de catre un orgam investit prin lege cu atributii jurisdictionale, dupa o procedura care este similara celei utilizate de instantele judecatorest, caracterizate prin contradictorialitate, independenta organului de jurisdictie, recunoasterea dreptului la aparare si motivarea obligatorie in fapt si in drept a actului. Exista jurisdictie administrativa speciala recunoscute prin art.21 alin (4) din constitutie, care proclama insa caracterul facultativ si gratuit al acestora.

actele care dau nastere la raporturi juridice de drept private sau au fost emise ca urmare a unor acte juridice a unor contracte. Ratiunea exceptarii acestora are in vedere necesitatea stabilirii ordinii juridice, care este un obiectiv asumat de oricare stat de drept "ocrotit prin legislatia si jurispudenta interna, inclusiv prin jurisprudenta Curtii Europene de la Luxemburg si Strasbourg.

ex: un ordin de repartizare pentru un spatiu comercial in baza caruia sa incheiat un contract de inchiriere, un ordin de pensionare in baza caruia s-a nascut nascut statutul juridic de pensionar.

actele declarate irevocabile prin lege, ceea ce inseamna ca numai legiuitorul poate printr-o norma cu acord de vointa juridica sa ii modifice caracterul, nu si organul emitent (principiul simetriei juridice).

actele care au fost executate material (exemplu: autorizatia de construire).

actele prin care se aplica sanctiuni specifice celor 3 forme de raspundere: administrativ-disciplinare, contraventionale, administrativ patrimoniale.

Anularea actului administrativ

Reprezinta operatiunea de desfiintarea, de regula cu efect retroactiv a unui act administrativ. Atunci cand anularea intervine pentru motive de neoportunitate, se admite ca efectele anularii sunt ex nunc (pentru viitor).

Anularea este o institutie de rang constitutional, art.52 alin.(1), potrivit caruia persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act adminsitrativ sau prin nesolutionare in termenul legal a unei cereri este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau interesului legitim, anularea actului si reparea pagubei.

In doctrina, sunt recunoscute 2 mari forme de anulare. Regimul juridic al acestora avand in mare parte aplicatie in dreptul public, respectiv:

nulitatea absoluta, care intervine cand se incalca anumite conditii de fond prin care se vatama un interes legitim;

nulitatea relativa (anulabilitatea), incalcarea unor conditii de forma de procedura.

Din punct de vedere al intinderii efectelor anularii, nulitatea poate fi totala (se desfiinteaza in integralitatea lui un act) sau partiala (se desfiinteaza anumite clauze ale actului).

Efectele anularii sunt guvernate de principiile de drept: quod nullum est, nullum producit effectum, iar procedura anularii difera dupa cum este vorba despre o anulate dispusa de organul superior ierarhic (care presupune un act cu aceeasi forta juridica prin care sa se desfiinteze cel anterior), cand anularea o dispune instanta de judecata - procedura judiciara, care este reglementata de legea 554/2004.

Inexistenta

Este o sanctiune care intervine atunci cand actul este fundamental ilegal, prezinta vicii de legalitate evidente sau in situatii expres prevazute de legiuitor, cum sunt cele mentionare de art.100 si 108 din Constitutie. Actul inexistent nu se mai bucura de prezumtia de legalitate, astfel incat subiectele de drept care cad sub incidenta lui pot sa se prevaleze de caracterul inexistentei al actului, iar subiectele de drept indrituite sa pretinda respectarea sau executatea unui act inexistent nu mai pot sa faca acest lucru.