NOTIUNI INTRODUCTIVE DESPRE DREPTUL ADMINISTRATIV SI RAPORTUL JURIDIC ADMINISTRATIV

NOTIUNI INTRODUCTIVE DESPRE DREPTUL ADMINISTRATIV SI RAPORTUL JURIDIC ADMINISTRATIV

Generalitati

Dupa cum se stie, sistemul dreptului romanesc este format dintr-o serie de ramuri concepute ca grupuri de norme care au un obiect comun si o metoda de reglementare.

Dreptul administrativ este ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice ce reglementeaza raporturile sociale referitoare la organizarea administratiei publice si activitatile administratiei.

Conceputa in acest fel ramura dreptului administrativ formeaza obiectul de studiu atat pentru stiinta dreptului administrativ cat si pentru dreptul administrativ privit ca o disciplina de studiu ce se preda in invatamantul juridic universitar. Asa fiind, dreptul administrativ considerat ca o disciplina didactica va cuprinde atat o parte a dreptului administrativ ca ramura a dreptului, respectiv studierea celor mai importante norme juridice din ramura dreptului administrativ cat si o parte a stiintei dreptului administrativ, respectiv o serie de conceptii, pareri exprimate in anumite monografii, cursuri universitare, studii, articole, comunicari stiintifice etc.

Latura preponderenta a cursului de fata se doreste a fi ansamblul normelor juridice de drept administrativ, bineinteles completate cu diferite opinii, pareri exprimate in literatura juridica din tara si de peste hotare despre aceste norme juridice.

Utilitatea unei bune cunoasteri a dreptului administrativ este evidenta, daca ne gandim doar la faptul ca este vorba de reglementarea unei functii a statului - cea executiva, sau la faptul ca multe din raporturile juridice reglementate apartin sferei relatiilor dintre stat si cetatean.

Avand in vedere multitudinea de relatii sociale pe care le reglementeaza normele dreptului administrativ, evolutia lor si modul in care sunt reglementate aceste relatii, s-ar putea spune ca ramura dreptului administrativ este ramura cea mai dinamica din sistemul nostru de drept. De aceea se impune de la inceput o clasificare a acestor norme.

Clasificarea normelor de drept administrativ

Dupa natura raporturilor juridice reglementate distingem intre norme juridice care reglementeaza:

organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice si raporturile dintre ele;

raporturile dintre autoritatile administratiei publice si particulari^[1], persoane fizice si juridice;

statutul functionarului public;

serviciul public;

domeniul public;

raspunderea autoritatilor administratiei si raspunderea administrativa a persoanelor fizice si juridice;

controlul administrativ;

institutia contenciosului administrativ;

principiile si procedura de desfasurare a activitatii autoritatilor administratiei publice;

In literatura juridica de specialitate au mai fost utilizate si alte criterii de clasificare, unele generale, cum este clasificarea normelor dupa caracterul dispozitiei normelor^[2] in norme onerative, prohibitive, permisive ori dupa sfera lor de cuprindere in norme generale, speciale si exceptionale. Au fost utilizate si criterii mai speciale cum este clasificarea normelor dupa locul in care isi produc efectele in norme producatoare de efecte interne si norme producatoare de efecte externe. Normele dreptului administrativ au mai fost clasificate in functie de obiectul lor de reglementare in norme organice, norme de drept material si norme de drept procesual .

Izvoarele dreptului administrativ sunt formele pe care le imbraca normele de drept administrativ:

Constitutia;

legi organice;

legi ordinare;

decrete prezidentiale si acte administrative normative care emana de la Guvern si administratia publica centrala de specialitate;

actele autoritatilor administratiei publice locale deconcentrate;

actele autoritatilor administratiei publice locale autonome;

actele unor institutii publice centrale;

acte ale autoritatilor comunitare europene;

conventiile internationale.

Doctrina si jurisprudenta nu sunt izvoare propriu-zise de drept dar ele au un rol important in procesul de creare si in cel de aplicare a dreptului^[6].

Raporturile juridice administrative

Raportul juridic administrativ este un raport social reglementat de normele dreptului administrativ care se desfasoara in legatura cu functia executiva a statului. El se caracterizeaza prin faptul ca cel putin unul din subiectele raportului juridic este o autoritate publica avand o pozitie supraordonata fata de celalalt subiect al raportului juridic, in temeiul exercitiului puterii publice. Prin lipsa egalitatii pozitiilor intre subiectele raportului juridic administrativ, acesta se deosebeste esential de raportul juridic de drept privat (de drept civil).

1.2.1. Formarea raporturilor juridice administrative

In teoria generala a dreptului se subliniaza^[7] ca pentru a exista raportul juridic trebuie sa existe urmatoarele conditii: norma juridica ce reglementeaza drepturile si obligatiile subiectilor participanti la un anumit raport juridic si faptele juridice care sa puna in miscare, sa dea viata acestor norme. Faptele juridice sunt formate din evenimente si actiuni omenesti.

In ce priveste normele juridice ale dreptului administrativ, acestea pot avea un caracter normativ, stabilind reguli generale de conduita cu caracter impersonal. Ele pot da nastere direct unui raport juridic, fara interventia vreunui unui fapt juridic, asa cum se intampla spre exemplu in cazul legii de organizare si functionare a Guvernului, prin care se stabileste relatia dintre Guvern si ministere. Alteori, acelasi tip de norme conduc la existenta unui raport juridic atunci cand exista si faptele materiale de incalcare a normelor sau fenomene naturale cum ar fi moartea, nasterea, trasnetul, etc.

Normele dreptului administrativ pot insa avea si caracter individual, adresandu-se unor persoane determinate (decizii, dispozitii sau ordine de acordare a unor drepturi sau a unor scutiri de la obligatiile fixate prin lege, autorizatii de constructie, de mediu etc.). Aceste norme dau nastere direct raportului juridic de drept administrativ.

1.2.2. Elementele raportului juridic administrativ

Subiectele. Caracteristic pentru raportul juridic administrativ este faptul ca intotdeauna cel putin unul din subiecte este investit cu putere publica. Regimul de putere publica reprezinta ansamblul prerogativelor cu care sunt investite prin lege autoritatile publice in vederea realizarii atributiilor ce le revin, si care le confera posibilitatea de a se impune cu forta juridica obligatorie in raporturile lor cu persoane fizice sau juridice si prin intermediul carora promoveaza interesul public.

Dupa calitatea subiectelor si relatia dintre ele, raporturile juridice administrative se impart in:

raporturi in care subiectele fac parte din sistemul autoritatilor administratiei publice sau al autoritatilor publice, aflandu-se ierarhic pe pozitii diferite (raporturi de subordonare) sau pe pozitii egale (raporturi de colaborare);

raporturi in care numai un subiect face parte din sistem (subiectul care face parte din sistem are o pozitie supraordonata, fara ca celalalt subiect al raportului juridic sa fie lipsit de mijloace de aparare a dreptului sau).

Continutul raportului juridic de drept administrativ este format din drepturile si obligatiile subiectelor. De regula autoritatea administratiei publice pretinde o anumita conduita celuilalt subiect de drept. Drepturile administratiei publice se exercita in vederea atingerii scopului lor.

In principiu, drepturile si obligatiile autoritatilor publice nu pot fi transmise sau cedate unui alt organ sau autoritati administrative, decat prin lege. Inlocuirea temporara si delegarea de atributii se fac numai in conditiile legii.

Obiectul raportului juridic de drept administrativ consta in actiunea, sau conduita partilor.

1.3. Notiunea administratiei publice

Statul realizeaza suveranitatea sa prin trei functii: functia legislativa, functia executiva (sau administrativa) si functia jurisdictionala.

Functia legislativa este indeplinita de autoritatea legislativa a tarii, Parlamentul, si consta in elaborarea legilor. Ea are un caracter originar in sensul ca legile beneficiaza de o forta juridica superioara oricaror alte acte normative, fiind elaborate de organul reprezentativ national, expresie a suveranitatii poporului.

Functia executiva sau administrativa are ca obiect organizarea aplicarii si aplicarea efectiva a legilor, asigurarea bunei functionari a serviciilor publice si emiterea de acte normative si individuale .

Aceasta functie se realizeaza in principal prin administratia publica.

Componentele si trasaturile caracteristice ale administratiei publice sunt sintetic redate mai jos:

A.      Administratia activa

‑ are o structura ierarhizata;

‑ are dreptul de a face acte de gestiune, fapte materiale, acte juridice unilaterale si executorii prin ele insele.

B.      Administratia consultativa:

‑ se realizeaza pe cale de avize , de catre organe cu atributii consultative (fara structura ierarhizata) sau organe deliberative care au atributii consultative pentru activitatea altor organe de stat, potrivit legii.

C. Administratia jurisdictionala:

‑ se exercita de organe care apartin puterii executive;

‑ are ca obiect rezolvarea unor litigii juridice prin hotarari avand stabilitate asemanatoare puterii lucrului judecat, elaborate conform unei proceduri apropiate de cea judiciara.

La realizarea functiei executive (administrative) mai pot concura alte organisme: regii autonome, societati comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, institutii particulare autorizate de lege sa desfasoare un serviciu public, organele de conducere ale puterii legiuitoare (spre exemplu, Presedintele Camerei Deputatilor este seful serviciilor si birourilor compuse din functionari publici organizate pe langa aceasta camera, el numeste si revoca din functie acesti functionari) sau judecatoresti (conducatorul instantei numeste in functie managerul economic).

Functia jurisdictionala are ca obiect solutionarea conflictelor juridice prin hotarari ce au autoritate de lucru judecat in cadrul unei proceduri publice si contradictorii.

Notiunea de administratie publica are 2 sensuri^[9]. Asa cum aratam anterior, dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementeaza structura si functionarea administratiei publice.

Intr-un prim sens, ca sistem de organizare, administratia publica este ansamblul mecanismelor (organe, autoritati publice, institutii, unitati publice) care realizeaza o activitate specifica privind asigurarea executarii legilor si activitatea de serviciu public.

Serviciul public se defineste ca o activitate organizata sau autorizata de o autoritate a administratiei publice pentru a satisface nevoi sociale de interes public.

Sistemul este format din:

- Presedintele Romaniei - autoritate a administratiei publice si sef al executivului;

Guvern - exercita conducerea generala a administratiei publice si sef al executivului (executivul are o conducere bicefala; intre Presedintele Romaniei si Guvern nu exista relatii de subordonare);

- ministere;

alte organe ale administratiei publice centrale de specialitate;

autoritati administrative centrale autonome;

- autoritati deconcentrate in teritoriu, din cadrul administratiei ministeriale sau subordonate autoritatilor centrale autonome;

- servicii publice deconcentrate ale ministerelor si ale altor organe centrale;

- prefect;

- autoritati autonome ale administratiei publice locale (consiliile locale si judetene, primarul, presedintele consiliului judetean);

- servicii publice descentralizate, subordonate autoritatilor autonome ale administratiei locale;

- institutii publice subordonate ministerelor, altor organe centrale ale administratiei publice sau autoritatilor autonome ale administratiei publice locale;

- alte structuri publice (regii autonome, unitati publice deconcentrate).

Intr‑un al doilea sens, este vorba de activitatea de organizare a executarii si executarea in concret a legilor precum si organizarea si desfasurarea serviciului public . Aceasta activitate se realizeaza in regim de putere publica si apara interesul general.

In functie de scopul activitatilor, acestea se clasifica in

emiterea de acte normative sau individuale;

fapte materiale juridice;

operatiuni materiale tehnice.

Actele administrative sunt manifestari de vointa cu caracter uni­lateral, facute in exercitarea functiei executive a statului, in scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata prin posibilitatea de a se recurge la forta de constrangere a statului.

Faptele materiale juridice sunt fapte care determina transfor­mari in lumea materiala si produc prin aceasta efecte juridice inde­pen­dent de existenta unei manifestari de vointa.

Operatiunile materiale tehnice sunt operatiuni care nu produc efecte juridice prin ele insele (lucrari de multiplicare, de secretariat, intocmirea darilor de seama, referatelor).

In functie de caracterul activitatilor, acestea pot fi clasificate in:

activitati cu caracter de dispozitie - stabilesc conduita (ce trebuie sau ce nu trebuie, ce este permis sau ce nu este permis sa faca) persoanelor fizice sau juridice, iar in ipoteza nerespectarii conduitei impuse, autoritatile administratiei publice pot aplica sanctiuni prevazute de lege;

activitati de asigurare a bunei functionari a serviciilor publice si de prestatii - luarea masurilor necesare pentru functionarea continua si regulata a activitatii in scopul satisfacerii intereselor generale ale populatiei.

Unele caracteristici ale dreptului administrativ ca ramura de drept

In cele ce urmeaza am incercat ca subliniem cateva trasaturi care contureaza specificul ramurii dreptului administrativ: organizarea si desfasurarea activitatii administratiei pe baza legii si in conformitate cu legea, existenta unui regim juridic specific, mobilitatea, prioritatea interesului public, particularitati in ce priveste raspunderea in dreptul administrativ^[10].

Activitatea autoritatilor administratiei publice se desfasoara conform principiului legalitatii, adica, este organizata si se executa pe baza legii si in conformitate cu legea, acest lucru concretizandu-se in urmatoarele aspecte:

- competenta autoritatilor administratiei publice, care determina totalitatea atributiilor autoritatilor administratiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau ale unor persoane, precum si limitele exercitarii lor, este concret determinata in conformitate cu legea;

- actele normative ale autoritatilor administratiei publice trebuie sa respecte actele normative cu forta superioara, inclusiv propriile acte normative;

- prestatiile ce revin in sarcina administratiei trebuie indeplinite conform legii;

O alta caracteristica a dreptului administrativ este existenta unui ansamblu de reguli specifice activitatilor administrative. Totalitatea acestor reguli specifice formeaza regimul juridic administrativ. Cateva din regulile specifice sunt:

- emiterea actelor administrative urmeaza o procedura stricta, conform competentei si implicand operatiuni materiale-tehnice premergatoare, concomitente sau posterioare eliberarii actului;

- in domeniul contractelor administrative unele clauze sunt de natura reglementara, stabilite de administratie, care, fara a afecta echilibrul economic al contractului, are posibilitatea de a modifica sau rezilia unilateral contractul, daca interesul public o cere sau daca particularul nu si-a indeplinit obligatiile care ii revin din contract;

- organizarea si functionarea serviciilor publice sunt hotarate unilateral de autoritatile administratiei publice.

Dreptul administrativ se caracterizeaza prin mobilitate . Specificul activitatii administrative impune transformari rapide si in plan juridic, modificarile legislative avand un ritm mult mai alert decat in alte ramuri ale dreptului, care se bucura de stabilitate.

In dreptul administrativ, interesul public are prioritate fata de interesul particular. Dreptul administrativ apartine dreptului public si se exercita in interesul colectivitatii, acest interes primand in fata oricarui interes particular. Aceasta nu inseamna ca particularii sunt lipsiti de orice protectie. Conform Constitutiei este asigurat dreptul de petitionare (catre autoritatile publice emitente ale unor acte sau autoritatilor ierarhic superioare lor), dreptul particularilor de a se adresa instantei de contencios administrativ in conditiile legii contenciosului administrativ, solicitand anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei care a fost cauzata.

Raspunderea in dreptul administrativ prezinta trasaturi specifice:

- atat autoritatile administratiei publice cat si functionarii raspund pentru actiunile lor;

- prin constitutie este instituita raspunderea politica a Guvernului in intregul sau si a fiecarui membru al Guvernului, in fata Parlamentului;

- prin Ordonanta nr. 2/2001 se reglementeaza raspunderea contraventionala, forma a raspunderii specifica dreptului administrativ.