Actele juridice ale autoritatilor administratiei publice

Actele juridice ale autoritatilor

administratiei publice

1. Notiunea de act administrativ, trasaturile actului administrativ

Autoritatile administratiei publice isi concretizeaza activitatea in mai multe categorii de acte juridice, majoritatea autorilor romani apreciaza ca este vorba de doua categorii:

a)      actele administrative;

b)      actele contractuale.

Aceasta teza a fost formulata in principal, de profesorul Tudor Draganu, in monografia sa din anul 1959, consacrata actelor de drept administrativ. Pe aceasta linie de idei se arata ca actele de drept administrativ sunt facute de organele administratiei de stat, in calitatea lor de organe investite cu atributii ale puterii de stat, ca autoritate, pe cand actele de drept civil sunt facute de aceste organe in calitatea lor de persoane juridice, incredintate cu administrarea operativa directa a unei parti determinate, din fondul proprietatii de stat.

Un alt punct de vedere este promovat de profesorul Radu Ionescu, dupa care in sfera actelor juridice ale administratiei de stat intra:

a)      actul administrativ;

b)      actul juridic unilateral ce nu realizeaza puterea de stat;

c)      actul juridic contractual.

Dupa opinia prof. Valentina Gilescu, in sfera actelor juridice ale organelor administratiei de stat trebuie incluse si contractele administrative, categorie distincta de actul administrativ si respectiv de actul contractual in sensul dreptului civil.

Dezvoltarea fenomenului administrativ statal, implicit a formelor juridice de activitate ale organelor administratiei de stat a reclamat o permanenta "miscare" de idei in cadrul doctrinei juridice administrative.

Notiunea de act administrativ

Trasaturile actului administrativ

In literatura juridica s-au utilizat de-a lungul deceniilor mai multe expresii pentru a evoca actele juridice. Ale organelor administratiei publice. In literatura din perioada interbelica se face o distinctie mai intai intre actele "puterii executive" in raporturile cu Parlamentul si actele facute de puterea executiva, in raporturile cu cetatenii sau care au intervenit intre diversele servicii publice ale statului.

Actele puterii executive in raporturile sale cu cetatenii erau divizate in doua categorii:

a)      actele de autoritate;

b)      actele de gestiune.

a)       actele de autoritate reprezentau manifestari de vointa facute de un organ administrativ competent prin se crea o situatie juridica generala sau individuala, guvernata de norme de drept public;

b)      prin actul de gestiune se intelege manifestarea de vointa facuta de un organ competent, ce tinde sa creeze unui organism administrativ o situatie juridica cu caracter patrimonial, reglementata de dreptul privat; normele de drept public fiind explicate prin ideea de dominatie si comandant.

Intre actul administrativ si actul administrativ de gestiune nu exista o corespondenta gen-specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul este o specie a actelor de autoritate, secundul, o specie a actelor de drept privat. Teza actelor administrative de autoritate si respectiv de gestiune, era larg raspandita in literatura juridica europeana a perioadei interbelice. Fara sa fie respinsa definitiv in doctrina actuala, occidentala, aceasta teza este prezentata ca o posibila modalitate de analiza a actului administrativ. Dintre terminologiile propuse, doua formulari se detaseaza sub aspectul rezonantei in legislatie, in practica juridica si in alte ramuri ale stiintei dreptului si anume: act administrativ si respectiv act de drept administrativ.

Denumirea de acte de drept administrativ s-a propus in ideea evocarii mai clare a regimului elaborarii si respectiv al efectelor actelor organelor administratiei de stat, emise in realizarea puterii de stat.

S-a urmarit a se releva chiar prin denumire ca aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administratiei de stat.

Aceasta terminologie este criticata de profesorul Romulus Ionescu, pe urmatoarele criterii:

a)              utilizarea ei inseamna o recunoastere ca exista diferite categorii de acte juridice determinate de ramura de drept, care le-ar reglementa, ca ar exista pe langa acte de drept administrativ si acte de drept constitutional, acte de drept financiar, acte de drept penal;

b)              multe din asa-zisele acte de drept administrativ (actele de stare civila, buletinele de identitate, unele certificate) sunt reglementate nu numai de norme de drept administrativ ci si de alte categorii de norme juridice;

c)              denumirea este contrara celei de act administrativ prevazuta de unele acte normative, in frunte cu Constitutia.

Autorii de drept administrativ considera ca folosirea unei terminologii sau a alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar in functie de contextul de idei. Spre exemplu intr-o constructie logica ce urmeaza a evoca actele unilaterale ale altor organisme (decat cele administrative), in realizarea administratiei (teza scolii clujene) este de preferat utilizarea terminologiei acte de drept administrativ, desi art. 48 din Constitutie, opereaza cu notiunea de act administrativ.

Dimpotriva, atunci cand ne referim la actele de autoritate tutelara ori de stare civila este mai potrivit sa le calificam acte administrative eventual cu precizarea ca li se aplica un regim mixt, de drept administrativ si de dreptul familiei.

Actele administrative prin delegati, care emana de la structuri nestatale ne apar ca o categorie a actelor administrative atipice, daca sunt emise in realizarea unui serviciu public pentru care este autorizata structura statala respectiva, putand fi atacata in contenciosul administrativ.

Definitia actului administrativ

Prin act administrativ intelegem acea forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti.

Trasaturile actului administrativ

In literatura de specialitate nu exista o unanimitate de opinii cu privire la numarul, denumirea si continutul trasaturilor actului administrativ (de drept administrativ). Aceasta reprezinta o consecinta fireasca a varietatilor opiniilor exprimate cu privire la notiunea de administratie de stat ca activitate si respectiv ca sistem de organe.

Principalele trasaturi ale actului administrativ in sens formal-material sunt:

a)              actul administrativ este forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice;

b)             actul administrativ este o vointa juridica unilaterala;

c)              actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice;

d)             actul administrativ are un regim juridic specific in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ (Legea 554/7.12.2004).

a)              Actul administrativ este forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice.

Prin aceasta trasatura, actul administrativ ne apare ca una din formele cu semnificatie juridica prin care organele administratiei publice isi realizeaza competenta, implicit sarcinile. Actul administrativ este insa forma cea mai importanta, aceasta datorita unor aspecte de natura calitativa - forta efectelor juridice pe care le produce si nu a unor aspecte de natura calitativa, ponderea pe care o ocupa. La organele de la baza sistemului organizarii administratiei publice au o pondere mai mare operatiunile si faptele materiale, iar pe masura ce urcam spre organele din varful organizarii, Presedintele Romaniei, Guvernul, ponderea acestora scade, in detrimentul actelor juridice, in principal a actului administrativ.

b)             Actul administrativ este o vointa juridica unilaterala

Prin aceasta trasatura se urmareste pe de o parte, includerea actului administrativ in sfera actelor juridice, iar pe de alta parte, delimitarea actului administrativ de operatiunile tehnico-administrative, respectiv de operatiunile tehnico-productive. Ca atare actul administrativ apare, ca fiind exteriorizarea vointei interne a unui organ al administratiei publice de a produce in mod direct efecte juridice, adica de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii. Pentru a fi in prezenta actului administrativ, trebuie deci intrunite toate conditiile care sunt cerute de teoria generala a dreptului pentru un act juridic.

Vointa pe care o manifesta organul administratiei publice trebuie sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta pana in momentul manifestarii ei. Rezulta, deci, ca un act administrativ, de vreme ce, in esenta, cuprinde o manifestare de vointa juridica, nu poate avea semnificatia unei rugaminti, a unei pareri, sau a unui sentiment.

c)              Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice

Aceasta trasatura deosebeste actul administrativ de alte acte juridice cu caracter unilateral ale organelor administratiei de stat. Din aceasta trasatura rezulta totodata obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu. Actele administrative nu sunt orice manifestari unilaterale de vointa, ale organului administratiei publice, ci ele concretizeaza numai vointa acestor organe ca subiecte in raporturile juridice ce presupun exercitiul autoritatii publice, vointa de a da nastere, a modifica, sau stinge drepturi si obligatii, in regim de putere publica.

Caracterul actului administrativ de a fi emis in realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu caracterul general al oricarui act juridic, anume susceptibilitatea de a fi executat prin forta de constrangere a statului.

Forta de constrangere a statului intervine cand respectarea si realizarea drepturilor prevazute de lege sau dupa caz, determinate de un act juridic individual, indiferent de natura, nu se face din convingere (de buna voie).

Forta de constrangere a statului intervine, deci pentru a se infrange o rezistenta a subiectelor de drept pe cand actul administrativ intervine pentru a da nastere, a modifica si a stinge drepturi si obligatii in exercitiul autoritatii de stat, sau dupa caz, a comunitatii locale autonome.

d)             Actul administrativ are un regim juridic specific in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ (Legea 554/7.12.2004).

Aceasta trasatura a actului administrativ ne ajuta sa deosebim actul administrativ al organelor administratiei publice de actele de autoritate specifice altor categorii de organe, respectiv de cele specifice structurilor nestatale.

Aceasta trasatura nu trebuie privita cu rigiditate, deoarece Legea 554/7.12.2005 excepteaza de la controlul judecatoresc o serie de acte administrative, emise in realizarea administratiei publice (carora nu li se poate contesta natura de act administrativ), pe de o parte, iar art. 48 din Constitutia tarii, ingaduie atacarea in contenciosul administrativ. In concluzie trebuie avute in vedere ansamblul sistemelor ce definesc regimul juridic administrativ. Actiunile in contenciosul administrativ pot avea ca obiect, pot avea ca obiect si actele administrative ale altor autoritati publice care nu trebuie confundate cu actele autoritatilor administrative.

Clasificarea actelor administrative cunoaste mai multe variante in literatura noastra de specialitate, efect firesc al conceptiilor diferite asupra continutului si sferei actului administrativ, implicit ale administratiei de stat.

Dupa categoria organului de la care emana, distingem:

a)      acte care emana de la organe ale administratiei de stat;

b)      acte care emana de la alte organe de stat;

c)      acte care emana de la autoritatile autonome ale administratiei publice locale;

d)     acte care emana in baza imputernicirilor date de lege ori de organe ale administratiei de stat (in baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice);

e)      acte administrative prin delegatie.

Dupa competenta materiala a organului, distingem:

a)      acte de administratie generala;

b)      acte de administratie speciala.

Fiecare din aceste subcategorii, sub aspectul competentei teritoriale, ne apar fie ca acte ale organelor centrale, fie ca acte ale organelor locale.

Dupa gradul de intindere al efectelor delimitam:

a)      acte normative;

b)      acte individuale.

Dupa continutul efectelor actului individual pot fi identificate cel putin pentru mari categorii:

a)      acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza (exemplu, actul de atribuire a unui teren in vederea construirii unei locuinte proprietate personala confera titularului posibilitatea realizarii acestui drept, determinat clar de actele normative in vigoare in frunte cu legea fundamentala);

b)      actele de conferire a unui statut personal (exemplu o diploma scolara, decizia de pensionare, carnetul de conducere auto);

c)      acte de aplicare a constrangerii administrative;

d)     acte cu caracter jurisdictional.

2. Forma si procedura emiterii actului administrativ

Forma actelor administrative

Acte administrative pot face numai acele organe care se bucura de o competenta pe care le-o ofera legea sau actele emise in baza si executarea legii. Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale sau organe colegiale investite cu competenta de a face astfel de acte juridice. Astfel este organ unipersonal primarul comunei si organ colegial senatul unei universitati.

Aptitudinea de a face acte administrative in baza competentei conferite de lege autorilor acestor acte juridice constituie conditia esentiala de legalitate a actelor administrative.

Titularii acestor drepturi nu pot renunta la ele si nu pot incredinta aceste competente spre exercitare altor persoane.

Pt a asigura organizarea executarii legii prin emiterea actelor adm, legea trebuie sa prevada posibilitatea suplinirii si a delegarii de competente.

suplinirea - inlocuirea titularului competentei cu alta persoana pe timpul impiedicarii acestuia de a exercita competenta sa

delegarea - desemnarea unei persoane care sa exercite anumite atributii din cadrul competentelor care apartin titularului.

Prin forma actului adm intelegem felul prin care se exprima vointa juridica pe care o cuprind aceste acte. Vointa juridica care este insa si continutul actului adm, poate imbraca anumite forme. Astfel actul adm poate fi scris, oral sau implicit. Problema formei actului adm are o importanta deosebita in ceea ce priveste asigurarea legalitatii acestor acte.

Forma scrisa - este recomandata datorita avantajelor sale.

Actele administrative cu caracter normativ imbraca numai forma scrisa deoarece legea, in primul rand legea fundamentala, prevede obligatia publicarii lor. In schimb, actele administrative individuale pot imbraca si forma orala, in conditiile, autorizate de lege (avertisment oral in cazul teleconferintelor, telefoanelor).

Forma scrisa:

- ingaduie autorului sa-si formuleze cat mai clar vointa sa juridica,

- ajuta la cunoasterea exacta a continutului actului,

- ajuta la faptul ca trebuie executat intocmai de catre toti cei care cad sub incidenta sa,

- pt a se putea dovedi existenta si efectele pe care actul trebuie sa le produca sevind ca dovada in cazul litigiilor,

- pt a se putea stabili legalitatea lui, si a se sanctiona cei care nu l-au respectat,

- pt a putea realiza scopul sau educativ.

De forma scrisa, care pt actul adm - act de autoritate - este o conditie ad validitatem, se leaga si alte conditii de "forma exterioara" si anume: limba, antetul, preambulul, titlul, semnaturile, sigiliul, stampila, timbru, nr de ordine, nr de iesire, data si locul emiterii, divizarea pe capitole si articole, sunt foarte importante, inexistenta unuia atragand dupa sine anulabilitatea actului.

Forma orala - apare ca necesara in cazul in care urgenta situatiei nu permite emiterea actului in forma scrisa. Se pot emite acte adm transmitandu-se oral celor care trebuie sa le execute. De obicei formei orale a actului adm i se alatura cea scrisa (ex: ordin verbal, nota telefonica ii urmeaza actul scris).

Forma implicita - actul adm reiese chiar din tacerea organului adm publice. Tacerea organelor poate fi un act adm de aprobare a unui act adm. La fel de bine, tacerea poate duce insa la concluzia implicita a respingerii unei pretentii judiciare.

Actul adm implicit are caracter pozitiv sau negativ din modul in care este reglementata competenta organului adm publice.

O problema importanta referitoare la forma actului adm este aceea a motivarii actelor. Actele adm, spre deosebire de hot judecatoresti nu trebuie motivate.

Procedura de elaborare a actului administrativ

Referitor la momentul emiterii actului adm avem 3 categorii de operatiuni:

anterioare

concomitente

posterioare.

I.           Dintre operatiunile procedurale anterioare emiterii actului adm, probleme teoretice si practice deosebite ridica avizele si acordul prealabil.

1. Avizele se clasifica in 3 categorii:

a)      avize facultative - organul ce emite un act adm e liber sa ceara un aviz, iar daca l-a cerut poate sa se conformeze sau nu acestuia.

b)      avize consultative - organul emitent este obligat sa ceara avizul, dar nu este obligat sa se conformeze acestuia.

c)      avize conforme - ele trebuie cerute de organul ce emite actul, iar opiniile pe care le contin sunt obligatorii.

Avizele, deci, ca esenta reprezinta tot manifestari unilaterale de vointa care conditioneaza sau nu, dupa caz, fundamenteaza manifestarea unilaterala de vointa a organului adm. Cu toate acestea avizul, indiferent de categorie, nu produce el insusi efecte juridice.

Foarte important de retinut este ca avizele, indeosebi cele consultative si conforme, desi concretizeaza o vointa, o opinie a unui organ de stat, nu sunt acte adm de sine statatoare, ci doar operatii adm f importante.

2. Acordul - exprima consimtamantul altui organ adm, e dat pentru emiterea unui act de un alt organ, si poate fi: prealabil (anterior), concomitent, posterior.

Acordul se deosebeste de avizul conform, in primul rand, prin faptul ca efectele juridice, in cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifestarii de vointa a mai multor organe, spre deosebire de aviz care este o simpla parere, acordul este un consimtamant, adica o manifestare de vointa care se adauga la cea a emitentului, intarind-o.

De aceea, acordul vine de la un organ ierarhic superior, de regula, dar poate veni si de la un organ aflat pe aceeasi pozitie cu organul emitent.

Ca regula acordul organului ierarhic superior e numit aprobare si el poate fi prealabil sau posterior, caz in care mai poarta denumirea de confirmare. 

Acordul si aprobarea nu obliga organul care emite actul adm sa-l puna in executare, nu acopera viciile actului adm la care se refera, iar in cazul actiunii in anulare, in litigiu va trebui sa figureze ca parat atat organul care l-a emis, cat si cel care si-a dat acordul.

Aprobarea, acordul si confirmarea, fiind manifest de vointa ale unor organe de stat prin care acestea consimt la emiterea unor acte adm conditia caracterului executoriu al acestor acte, producand astfel efecte juridice in mod nemijlocit, fara a crea ele insele noi raporturi juridice.

II.        Dintre conditiile procedurale concomitente emiterii actului adm cele mai des citate sunt qvorumul, majoritatea ceruta de lege pt adoptarea actului si motivarea.

Primele 2 vizeaza organele colegiale din adm publica, desi asemanatoare nu sunt identice:

qvorumul are in vedere intrunirea valabila a organului colegial

majoritatea are in vedere adoptarea (votarea) propriu-zisa a actului

motivarea priveste ca principiu actul adm cu caracter jurisdictional.

III.     Conditiile procedurale posterioare:

aprobarea

confirmarea

comunicarea

publicarea

ratificarea.

Aprobarea are 2 sensuri:

manifestarea de vointa a organului superior prin care acesta se declara de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fara aceasta manifestare de vointa posterioara lui nu ar produce conform legii efecte juridice;

actul adm atunci cand organul ierarhic superior aproba propunerile organului inferior

Comunicarea are mai multe sensuri:

informare a subiectului de drept interesat de catre org adm ca intelege sa-si mentina un act adm anterior. In aceasta ipoteza confirmarea nu poate fi calificata nici macar o forma procedurala necesara emiterii act adm cu atat mai putin un act complementar.

manifestare de vointa ce urmareste sa acopere un viciu de vointa de care este lovit un act adm al sau, sau al unui organ inferior. Astfel confirmarea este o manifestare de vointa distincta de cea care constituie esenta actului adm este ea insasi un act juridic ca orice alt act juridic, ea va produce efecte numai pt viitor putand avea caracter retroactiv daca legea nu interzice emiterea unui atare act adm.

Ratificarea - este un act de drept constit prin care fostele consilii populare aprobau deciziile comitetelor executive definitivand caracterul acestora de acte adm.

In prezent in art 91 alin 1 din Constitutie, face referire expresa la dr Parlamentului de a ratifica tratatele internationale. Ratificarea Parlam nu trebuie confundata cu aprobarea Parlam (aprobarea OG).

In concluzie, formele procedurale emiterii act adm au valori diferite, ele pot fi operatiuni tehnico-adm, respectiv acte j. Operatiunile tehnico-adm potrivit L 29/1990 nu pot forma obiectul unei actiuni in contencios, dar acest lucru nu inseamna ca ele nu pot fi luate in considerare la judecarea unor astfel de litigii.

Publicarea - obligativitatea aducerii la cunostinta publica a prevederilor continute de a adm emis. In M.O., ziar local.

3. Rectificarea si reconstituirea actelor administrative

Rectificarea este operatia ce consta numai in indreptarea erorilor materiale ce pot fi savarsite in act, ea se efectueaza si produce aceleasi efecte ca si in cazul celorlalte acte juridice care emana de la organele statului in realizarea puterii de stat. Cazurile de rectificare de vreme ce nu sunt reglementat expres de actele normative si se infatiseaza ca o creatie a doctrinei, dar mai ales a practicii administrative si judecatoresti.

Greselile pe care le pot cuprinde actele de stare civila se refera la un enunt gresit formulat, la lipsa uneia pe care actul ar trebui sa il cuprinda precum si la existenta in actul de stare civila a unei mentiuni care nu trebuia sau nu putea sa fie inserata.

Rectificarea unei inregistrari efectuate in registrul de stare civila se poate realiza prin una din urmatoarele operatii:

a)      corectarea greselii existente in actul de stare civila;

b)      completarea actului de stare civila cu date ce corespund statutului civil real al unei persoane;

c)      suprimarea enuntului care nu trebuie inscris in actul de stare civila.

Reconstituirea actelor administrative, care sunt acte de autoritate, in principiu nu este admisa, ea intervine numai in cazurile expres prevazute de lege, cum sunt cele prevazute de art. 32 din Decretul nr. 278/1960.

Reconstituirea actelor de nastere, casatoria si decesul se va putea cere daca:

a)      registrele de stare civila au fost distruse sau pierdute;

b)      actul a fost intocmit in strainatate si nu poate fi procurat.

Intocmirea acestor acte la o data ulterioara poate fi ceruta in doua situatii:

a)      n-au existat registre de stare civila;

b)      intocmirea actului a fost emisa din vina delegatului de stare civila, desi a fost facuta declaratia.

Cererea de reconstituire (sau de intocmire ulterioara) se depune impreuna cu actele doveditoare, la Consiliul Local al domiciliului petitionarului care o rezolva cu avizul organelor de politie.

In caz de respingere a cererii, petitionarul se poate adresa judecatoriei in raza careia se afla Consiliul Local, care a primit cererea. In ipoteza admiterii cererii de catre judecatorie, pot face contestatie, la aceeasi judecatorie, procurorul precum si orice persoana interesata.