Modelul cercurilor concentrice in relatiile internationale. studiu de caz: politica europeana de vecinatate

MODELUL CERCURILOR CONCENTRICE IN RELATIILE INTERNATIONALE. STUDIU DE CAZ: POLITICA EUROPEANA DE VECINATATE

Ultimul val de extindere a Uniunii Europene, numit the «big bang» enlargement, a modificat esential contextul geopolitic in Europa si a creat conditiile pentru afirmarea vocatiei externe a Uniunii. Inclusa in proiectele fondatoare, dar marginalizata prin adoptarea metodei neo-functionaliste de integrare, dimensiunea externa a procesului de integrare s-a conturat cu dificultate si a ramas in domeniul cooperarii inter-guvernamentale. Uniunea este, insa, astazi, suficient de organizata si poate deveni puternica prin intarirea dimensiunii sale politice,  pentru a contribui activ la pacea si prosperitatea globala. Prin urmare, constienta si interesata de cresterea rolului sau pe plan extern, Uniunea Europeana a initiat in deceniul trecut un proces din ce in ce mai coerent de cooperare regionala si de deschidere in proximitatea sa geografica, definita prin trei arii de interes: Europa Centrala si de Est, Balcanii de Vest si Mediterana. Elementele comune diverselor abordari regionale au fost: pacea, stabilitatea, promovarea valorilor comune (in special democratia si libertatile fundamentale), dezvoltarea si integrarea comerciala.

Cea mai de succes componenta a politicii externe a fost indiscutabil procesul de extindere. Dar, extinderea Uniunii nu poate continua la nesfarsit; cel putin, nu raportat la optiunea pentru mentinerea actualelor structuri de integrare si perspectiva unificarii politice. In consecinta, presata, din exterior, pentru a primi noi membri si, din interior, pentru a-si stabiliza structurile si eficientiza parghiile de actiune, Uniunea a dezvoltat o noua abordare in relatiile externe cu tarile vecine, aflata la limita intre cooperare si integrare.

Consiliul European de la Copenhaga din decembrie 2002, afirmand ca "actuala extindere creeaza conditiile pentru o Uniune cu perspective puternice de crestere durabila si de asumare a unui rol important in consolidarea stabilitatii, pacii si democratiei in Europa si in lume", preciza ca Uniunea Europeana este interesata sa intareasca relatiile de cooperare regionala si transfrontaliera cu tarile vecine, " in scopul dezvoltarii depline a potentialului regiunilor" [.] si pentru "a evita riscul unor noi linii de divizare in Europa". Consiliul European a intarit astfel intentia Uniunii, prezentata de Consiliul pentru Afaceri Generale si Relatii Externe din noiembrie 2002, de a dezvolta noi relatii cu tarile vecine din est, in functie de nivelul dezvoltarii lor economice si politice, in perspectiva conturarii unei "Europe extinse".

Solutia propusa de Comisia Europeana a venit in martie 2003, prin Comunicarea "Wider Europe - Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southtern Neighbours" - pe scurt, proiectul "Europa extinsa - Noua vecinatate". In esenta, Comunicarea oferea noi perspective de integrare politica si economica tarilor ce nu pot fi acceptate, deocamdata, ca membre ale UE, cu scopul de a crea un spatiu de securitate, prosperitate, dezvoltare durabila si buna vecinatate, "un «cerc de prieteni» la frontierele externe ale Uniunii, caracterizat de relatii stranse si pacifiste fondate pe cooperare". Noul ansamblu de masuri de politica externa a fost ulterior grupat sub denumirea de "Politica Europeana de Vecinatate" (PEV), in Comunicarea Comisiei din iunie 2004, care constituie document-cadru al PEV, alaturi de Comunicarea privind crearea Noului Instrument pentru Vecinatate din iulie 2003. Anul 2004 a insemnat si debutul aplicarii PEV (adoptarea Rapoartelor de tara si a Planurilor de actiune), intr-un context de clarificare si structurare a angajamentului UE prin contributia Consiliului pentru Afaceri Generale si Relatii Externe, a Parlamentului European si a Consiliului European.

Prin noua politica, Uniunea se angajeaza, conditionat de indeplinirea anumitor criterii, sa sustina efortul partenerilor vecini pentru "reducerea saraciei si crearea unui spatiu de prosperitate si valori comune, bazat pe integrare economica ridicata, relatii politice si culturale mai intense, o cooperare transfrontaliera intarita si prevenirea in comun a conflictelor". Pentru cele mai avansate tari, Uniunea "promite" chiar perspectiva participarii la piata interna, precum si posibilitatea de aderare progresiva la anumite programe comunitare in domeniile cultural, educativ, mediu, tehnic, stiintific. "Generozitatea" europeana se explica prin faptul ca, in lipsa motivatiei aderarii (ca in cazul strategiei de extindere), oferta trebuia sa fie suficient de atractiva, pe de o parte, pentru a limita presiunile de aderare la UE a tarilor vecine si, pe de alta parte, pentru a le determina sa adopte masurile necesare pentru a dezvolta un spatiu de securitate si stabilitate pe continentul european. Romano Prodi, la Conferinta ECSA-World din 5-6 decembrie 2002, in sedinta de inchidere, a sintetizat, poate, in cel mai reusit mod esenta strategiei UE fata de noii vecini: "sharing everything with the Union but institutions".

Intr-o astfel de abordare a relatiilor de vecinatate, PEV poate fi considerata un compromis intre dorinta noilor tari vecine de a deveni membre ale Uniunii si limitele UE de a accepta noi extinderi. Aplicarea ei va duce la conturarea unei regiuni pan-europene si mediteraneene, organizata dupa modelul cercurilor concentrice: un nucleu dur format din Uniunea Europeana (aflata in stadiu ridicat de integrare), actionand ca pol de difuzare a unor procese transformative in vecinatatea sa estica si sudica pentru a dezvolta un spatiu larg de stabilitate, securitate si prosperitate; un numar de tari terte, cele mai avansate, participand la piata interna; si, ultimul grup, participand doar la zona de liber schimb. Ideea, lansata de Jacques Delors in cadrul propunerii pentru crearea unei federatii de state natiuni, a fost privita in anii '90 ca solutie la dilema aprofundare - extindere in strategia de integrare a UE, iar mai tarziu ca solutie la esecul Tratatului Constitutional.

Metoda cercurilor concentrice corespunzatoare gradelor diferite de integrare ar permite diminuarea contradictiei extindere - aprofundare si poate fi luata in considerare in organizarea relatiilor de vecinatate. Ea introduce insa o discriminare prin excluderea participarii statelor apartinand cercului exterior, la politici si actiuni permise statelor din cercul de mijloc. O solutie de compromis ar putea fi cea a "nucleului dur cu geometrie variabila", respectiv participarea tuturor statelor la un numar de politici si actiuni comune corespunzatoare celui mai ridicat nivel de integrare si diferentierea, acolo unde nu se poate gasi un numitor comun. Domeniile majore de aplicare a geometriei variabile ar putea fi: piata interna, educatia, cercetarea - dezvoltarea, politicile industriale, politica de mediu, politica sociala, justitia si afacerile interne si relatiile externe.

Strategia si metodologia Politicii Europene de Vecinatate

PEV a fost conceputa ca un cadru de referinta pentru relatiile intre Uniunea Europeana si tarile membre, pe de o parte, si tarile din vecinatatea estica si sudica, pe de alta parte. Ea nu creeaza noi structuri si noi obligatii, ci doar urmareste sa ofere un plus de motivatie, concentrare pe obiective prioritare si valoare adaugata pentru relatiile de cooperare regionala derulate in cadrul Acordurilor de Asociere sau a Acordurilor de Parteneriat si Cooperare.

A. Elementele definitorii ale Politicii Europene de Vecinatate sunt:

Documentul de strategie;

Planurile de actiune;

Rapoartele de tara;

Noul instrument pentru vecinatate si parteneriat (NIVP).

Comunicarea Comisiei "Politica Europeana de Vecinatate - Document de Orientare" este considerata Documentul de strategie al PEV. Ea stabileste obiectivele, elementele cheie, metoda, principiile, instrumentele financiare, acoperirea geografica, domeniile de actiune si modul de integrare al politicii de vecinatate in cadrul mai larg al relatiilor de cooperare regionala transfrontaliera si transnationala. Conform Comunicarii Comisiei, obiectivul strategic al PEV il constituie "impartirea cu tarile vecine a beneficiilor extinderii UE spre Europa Centrala si de Est, pentru a intari stabilitatea, securitatea si bunastarea tuturor popoarelor acestora. PEV va incerca sa previna emergenta unor noi linii de divizare intre Uniunea extinsa si noii sai vecini si sa le ofere posibilitatea de a participa la diverse activitati ale UE printr-o cooperare intarita in domeniul politic, economic, al securitatii si in domeniul cultural". Relatiile privilegiate cu vecinii sunt conditionate de angajamentul in directia promovarii si respectarii "valorilor comune" (in special in domeniul statului de drept, al bunei guvernari, al drepturilor omului, inclusiv drepturile minoritatilor, promovarea relatiilor de buna vecinatate, adoptarea principiilor economiei de piata si ale dezvoltarii durabile) si de asumarea unor obiective esentiale ale Politicii Externe si de Securitate Comuna a UE, in special: combaterea terorismului si a proliferarii armelor de distrugere in masa, asumarea responsabilitatii in prevenirea conflictelor si gestionarea crizelor, respectarea prevederilor dreptului international.

b) Elementul central al PEV il constituie Planurile de actiune (PA). Ele stabilesc prioritatile cheie, respectiv: respectarea valorilor comune; dialogul politic; dezvoltarea economica si sociala (inclusiv promovarea unui mediu favorabil pentru afaceri si atragerea investitiilor straine); comert, piata interna si reforme legislative (promovarea comertului si sustinerea integrarii tarilor partenere in sistemul comertului international, incurajarea adoptarii legislatiei europene si a standardelor privind piata interna); cooperarea in domeniul justitiei, al libertatii si securitatii (reforma justitiei si controlul migratiei si a traficului de frontiera); integrarea in retele de infrastructura (energie, transport si telecomunicatii, societate informationala si noile tehnologii); cooperarea in domeniul protectiei mediului; politica sociala si contacte "people-to- people".

Planurile de actiune vor fi diferentiate pe tari, pentru a reflecta situatia existenta in relatiile cu UE, precum si nevoile specifice ale partenerilor si capacitatea acestora de a adopta diverse masuri de reforma in directia realizarii obiectivelor comune. Ele vor fi elaborate de Comisie, in colaborare cu tara partenera, pe o perioada de 3-5 ani, si vor fi aprobate in cadrul Consiliului de Asociere sau Cooperare. PA nu vor crea noi structuri ci vor sustine realizarea obiectivelor acordurilor existente. Pana in prezent, au fost adoptate planuri de actiune pentru Israel, Iordania, Republica Moldova, Maroc, Autoritatea Palestiniana, Tunisia si Ucraina, urmand ca pana la sfarsitul anului 2005  sa mai fie adoptate inca cinci, pentru Armenia, Azerbaidjan, Egipt, Georgia si Liban. In perspectiva, Uniunea Europeana intentioneaza sa ofere un nou cadru de parteneriat sub forma unor Acorduri Europene de Vecinatate, care vor inlocui actuala generatie de acorduri bilaterale.

c) Rapoartele de tara sunt documente de analiza a relatiilor bilaterale, a situatiei politice, institutionale, economice si sociale a tarii partenere si a progreselor inregistrate de aceasta in domeniile prioritare fixate prin Planurile de actiune. Rapoartele se intocmesc periodic, de catre Comisie, in colaborare cu structurile de cooperare ale acordurilor de parteneriat sau asociere, si vor sta la baza reexaminarii si adaptarii planurilor de actiune.

d) Noul instrument pentru vecinatate si parteneriat

Tinand cont de constrangerile pe termen scurt legate de coordonarea instrumentelor financiare de cooperare transfrontaliera, Comunicarea Comisiei din 1 iulie 2003 - "Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument" a propus adoptarea noului instrument financiar printr-o abordare etapizata:

2004-2006: introducerea Programelor de Vecinatate (PV)

Obiectivul principal al PV il constituie coordonarea diferitelor instrumente financiare existente, atat in politicile externe, cat si in cele interne, prin integrarea actualelor instrumente de cooperare regionala si transfrontaliera: INTERREG, PHARE - CBC, TACIS - CBC, CARDS si MEDA. Principalele instrumente vor ramane Tacis si MEDA, la care se adauga alte programe ale Uniunii (in special, Initiativa Europeana pentru Democratie si Drepturile Omului si Asistenta Macro-financiara) si imprumuturile Bancii Europene pentru Investitii. Primele programe au fost deja adoptate in 2004.  

Post-2006: Noul Instrument de Vecinatate si Parteneriat

Incepand cu 2007, in cadrul perspectivelor financiare pentru perioada 2007-2013, PEV beneficiaza de un nou instrument, numit European Neighbourhood and Partnership Instrument - ENPI. Acesta face parte din categoria "instrumentelor generale de sustinere directa a politicilor externe europene", alaturi de "Pre-Accession Instrument" (IPA) si "Development Cooperation and Economic Cooperation Instrument (DCECI).

In actuala conceptie, Noul Instrument de Vecinatate si Parteneriat (NIVP) completeaza instrumentele existente (TACIS, MEDA) si functioneaza in baza experientei programelor de vecinatate adoptate pentru perioada 2004-2006. Finantarea sa este orientata catre urmatoarele obiective cheie: promovarea dezvoltarii durabile in regiunile de frontiera; cooperarea in domeniul protectiei mediului, al sigurantei publice, al prevenirii conflictelor si crimei organizate; managementul frontierelor; promovarea cooperarii transfrontaliere la nivel local si a contactelor 'people-to-people'.

In acest scop, Instrumentul European de Vecinatate si Parteneriat finanteaza proiecte comune, propuse de catre si in beneficiul atat al tarilor membre UE, cat si al tarilor vecine. Aplicarea sa va presupune, in principal, combinarea obiectivelor PEV din cadrul programelor de cooperare transfrontaliera si de cooperare transnationala cu obiectivele politicii de coeziune economico-sociala. Complementar, resursele ENPI sunt sustinute prin instrumente financiare specifice diverselor politici comunitare (educatie, cercetare, mediu, etc.) si prin imprumuturi BEI si BERD.

Metoda si principiile PEV

Strategia Politicii Europene de Vecinatate a fost elaborata in asa fel incat sa duca la conturarea la granitele UE a unui "cerc de tari" care sa impartaseasca valorile fundamentale si obiectivele UE, tari aflate in relatii de cooperare intarita cu tarile membre, presupunand inclusiv un nivel ridicat de integrare economica si politica. Metoda stabilita prin documentul de strategie presupune:

definirea unui ansamblu comun de principii si valori, precum si angajamentul reciproc in respectarea acestora;

cadru bilateral, integrat dimensiunii regionale a cooperarii, avand drept scop fundamental stabilitatea si securitatea la frontierele externe ale UE;

definirea, de comun acord cu partenerii, a unor obiective si prioritati in domenii cheie, in functie de realitatile concrete din fiecare tara;

evaluarea periodica si adaptarea PEV in functie de evolutiile inregistrate de tara partenera;

fixarea unor criterii de referinta, economice si politice, care sa permita o evaluare clara si transparenta a progreselor inregistrate de fiecare tara in indeplinirea obligatiilor asumate prin Planurile de Actiune;

angajamentul progresiv al UE, subordonat respectarii obiectivelor prevazute prin Planurile de actiune; Uniunea nu va oferi noi avantaje in absenta progreselor in tara partenera;

asigurarea coerentei intre instrumentele PEV si cele ale politicilor complementare; PEV va constitui in acest sens un cadru de referinta;

integrarea PEV in strategia europeana de securitate, prin contributia la intarirea formelor de cooperare regionala si prin promovarea in comun a obiectivelor UE in domeniul Politicii Externe si de Securitate Comuna;

generarea de valoare adaugata: concentrare mai clara pe obiective adaptate regional si bilateral; noi teritorii; trecerea de la simpla cooperare si liberalizare reciproca a comertului, pe termen scurt, la integrare in piata interna, pe termen lung; intarirea cooperarii politice si chiar deschiderea progresiva a anumitor programe comunitare; noi instrumente financiare; noi relatii contractuale prin perspectiva adoptarii Acordurilor Europene de Vecinatate.

In concluzie, metoda PEV consta in dezvoltarea relatiilor de cooperare intr-un nou cadru de referinta, definit prin raportare la obiective cheie legate de stabilitate, securitate si dezvoltare durabila, structurat pe cei trei piloni actuali ai functionarii UE:  piata interna, justitie si afaceri interne, politica externa si de securitate. In aplicarea metodei, se vor adopta urmatoarele principii: cooperarea in baza unor valori comune; concentrarea pe prioritati; diferentierea; conditionalitatea pozitiva in baza unor criterii de referinta; evaluarea periodica; progresivitate prin introducerea distinctiei termen scurt/termen lung. Se poate spune, prin urmare, ca politica de vecinatate se afla la granita intre strategia europeana de securitate si strategia de extindere; ea combina, de altfel, elemente ale celor doua strategii, prin adaptarea instrumentelor folosite in procesul extinderii (prioritati, criterii de evaluare, rapoarte de tara, instrumente financiare specifice) la relatiile de cooperare regionala.